V SA/Wa 1814/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA – Jolanta Bożek po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...] Oddział w W. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu składek postanawia odrzucić skargę Pismem z [...] czerwca 2009 r. Spółka [...] P. z siedzibą w W. zwana dalej Skarżącą zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwanego dalej Zakładem o rozłożenie na raty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, motywując go trudną sytuacją finansową w jakiej znalazła się Spółka z powodu nieściągniętych należności firmy, czasowych problemów organizacyjnych oraz spadającego gwałtownie kursu EURO. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy z podobnym wnioskiem Skarżąca wystąpiła również w dniu [...] października 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawarł wówczas ze Spółką w dniu [...] listopada 2007 r. umowę o rozłożeniu na raty wnioskowanych należności z tytułu składek. Umowa ta na skutek niedotrzymania jej warunków przez Spółkę została jednostronnie zerwana. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Zakład poinformował Skarżącą, iż ewentualne pozytywne rozpatrzenie jej prośby uwarunkowane jest opłaceniem wymienionych w piśmie należności. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Zakład zawiadomił Skarżącą o odmowie uwzględnienia jej wniosku o rozłożenie należności z tytułu składek na raty, wskazując, iż rozłożenie na raty jest szczególnego rodzaju ulgą, która nie musi być obligatoryjnie zastosowana przez ZUS. Ponadto podniósł, iż na koncie dłużnika pozostają nadal nieuregulowane składki w części nie podlegającej uldze co przesądza o braku zasadności udzielenia ulgi w spłacie zadłużenia. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Spółka wskazała, iż jej zdaniem odmowa rozłożenia na raty należności z tytułu składek jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Tak więc "decyzji" z dnia [...] lipca 2009 r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do rozłożenia należności na raty. Wskazała przy tym, iż aktualnie jednorazowa spłata zaległości przekracza jej możliwości finansowe, a wszczęcie egzekucji administracyjnej doprowadzi do paraliżu aktywności Spółki, co w konsekwencji spowoduje konieczność złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości i zwolnienie kilkudziesięciu pracowników. Pismem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Zakład stwierdził, iż art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) nie wskazuje na możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o rozłożenie na raty należności. Wskazał, iż tryb ten jest zastrzeżony dla spraw o umorzenie należności z tytułu składek. Uprawnienia do rozkładania należności na raty i podpisywania umów pozostają natomiast w zakresie uprawnień Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż postępowanie o rozłożeniu zadłużenia na raty jest postępowaniem cywilnoprawnym. Tak więc Zakład wskazał, że odmowa wierzyciela zawarcia umowy następuje w formie zawiadomienia, a nie decyzji administracyjnej i dlatego też złożony przez Spółkę wniosek z [...] sierpnia 2009 r. zakwalifikował jako kolejny wniosek o rozłożenie należności na raty. W piśmie tym Zakład stwierdził również, iż Spółka nadal posiada zadłużenie nie podlegające uldze, co w przypadku nieopłacenia tychże składek, spowoduje niemożność podpisania umowy określającej ratalną spłatę zadłużenia. W odpowiedzi na powyższe Spółka pismem z 22 października 2009 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "decyzję" Zakładu nr [...] utrzymującą jej zdaniem w mocy decyzję z [...] lipca 2009 r. w sprawie o rozłożenie na raty składek za okres 02/2008 – 05/2009. Zaskarżonej "decyzji" zarzuciła: naruszenie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 127 ust. 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie wszczętej wnioskiem o rozłożenie na raty spłaty należności składkowych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i bezpodstawne stwierdzenie, że postępowanie to jest "postępowaniem cywilnoprawnym"; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do rozłożenia należności na raty poprzez brak ustaleń w zakresie stanu faktycznego; naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niedokonanie rzetelnej oceny przesłane wskazanych w art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła szczegółowo swoją sytuację materialną i okoliczności uzasadniające jej zdaniem rozłożenie należności na raty. Z uwagi na wskazane powyżej naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej "decyzji" oraz poprzedzającej ją "decyzji" organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Należy zauważyć, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.) zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, rozstrzyga Zakład Ubezpieczeń Społecznych i właściwy organ odwoławczy. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności bądź też rozłożenia ich na raty należy wyłącznie do kompetencji tych organów. Skarżąca Spółka przedmiot skargi określiła jako "decyzje" Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] września 2009 r. wydane w przedmiocie odmowy udzielenia układu ratalnego. Tymczasem przez pojęcie "decyzji administracyjnej" należy rozumieć każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. J.P.Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 19). Jednakże dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest zbadanie przede wszystkim formy w jakiej może zapaść rozstrzygnięcie pozytywne dla strony. Będzie ono, w przypadku braku odmiennych unormowań prawnych, istotną wskazówką co do formy działania organu administracji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Powyższy zapis wskazuje wyraźnie, iż podstawą udzielenia układu ratalnego jest umowa zawierana przez Zakład z płatnikiem składek. Oznacza to, że załatwienie wniosku Skarżącej o rozłożenie na raty zaległych składek nie mogłoby w ogóle nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca bowiem jednoznacznie przesądził formę umowy cywilnoprawnej dla pozytywnego załatwienia takiego wniosku, pozostawiając jednocześnie stronom tej umowy nie tylko swobodę kształtowania jej treści, ale także decydowanie o tym, czy i z kim taką umowę zawrą. Z powyższych względów pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] września 2009 r. nie mogły być uznane za decyzje administracyjne. Ponadto należy zauważyć, iż z analizy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano co do zasady jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Powołany przepis art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustanawia zatem podstawową (wiodącą) zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 Kpc, ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Wobec powyższych regulacji zwraca uwagę przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Na uwagę zasługuje fakty, iż wśród wyszczególnionych w powyższym przepisie spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna . Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (vide postan. NSA z 05 grudnia 2008 r. I OSK 1852/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (vide postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Na uwagę zasługuje także fakt, iż w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał wyłączyć kognicję sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych - uregulował to wprost, na co wskazuje art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tym przepisem co już wskazano powyżej w przypadkach rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - "odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje". Takiego wyłączenia art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera, co powoduje konieczność stosowania zasady ogólnej z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tym bardziej, że rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. W związku z powyższym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska WSA w Warszawie zaprezentowanego w wyroku z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1009/06, na który powołuje się skarżąca Spółka w skardze, że odmowa rozłożenia należności na raty na podstawie art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Ponadto Sąd rozważył również, czy pisma z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] września 2009 r. można by uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty i czynności, określone w tym przepisie dotyczą spraw nie podlegających rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu nie obejmują one jednak tych spraw, dla załatwienia których ustawodawca przewidział formę umowy, będącej instytucją cywilnoprawną. Skoro więc umowa będąca podstawą udzielenia układu ratalnego ma charakter cywilnoprawny, to, zdaniem Sądu, taki charakter mają również czynności z jej zawarciem związane (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt III SA 223/03). Z uwagi zatem na to, iż sprawa, której dotyczy skarga nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej i decyzja taka nie została wydana, a wskazane przez Skarżącą Spółkę pisma nie stanowiły aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę należało uznać za niedopuszczalną. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.