II OSK 1114/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 706/09 w sprawie ze skargi D. P. i M. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D. P. i M. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu sprawy: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. po rozpatrzeniu odwołania D. P. i M. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującą D. i M. P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) rozbiórkę pomieszczenia kotłowni, dobudowanego od strony wschodniej do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości C. [...], gmina M.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w toku kontroli w dniu 23 listopada 2007r. ustalono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości C. [...], gmina M. znajduje się budynek mieszkalny z kotłownią. Kotłownia z kominem murowanym o wymiarach 0,6 x 0,5m, wyprowadzonym ponad połać dachu kotłowni na wysokość 4m znajduje się w części wschodniej budynku mieszkalnego. Usytuowana została w odległości 1,2 – 1,4m od granicy z działką sąsiednią. Budynek mieszkalny zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 października 1999 r., udzielonego D. i M. P. przez Wójta Gminy M.. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska inwestorów, że kotłownia została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż z opisu technicznego projektu architektoniczno-budowlanego wynikało, że w budynku w ogóle nie zaprojektowano instalacji centralnego ogrzewania z powodu niezachowania wymogów odnośnie ocieplenia ścian zewnętrznych i innych przegród zgodnie z normą "Ochrona cieplna budynków – PN-91/B-02020". W budynku przewidziano jedynie możliwość włączania ogrzewania okresowego - pieców elektrycznych. Organ stwierdził ponadto, że adnotacja o doprojektowaniu kotłowni na rysunkach zamiennych tj. na rzucie fundamentów i parteru, przekroju A-A i elewacji południowej opatrzona jest datą 27 czerwca 2004r., a zatem datą o 4 lata późniejszą niż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono także, że inwestorzy nie ubiegali się o uzyskanie zmiany tej decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego, która upoważniałaby ich do wybudowania kotłowni zgodnie z prawem. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, zaś brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem stanowi przesłankę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i rozbiórki pomieszczenia kotłowni. Organ I instancji wskazał, że kotłownia narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż usytuowana jest w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki (kotłownia nie ma okien). Ponieważ na terenie inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a działka nr ewid. [...] posiada szerokość ok. 30 m (nie jest wąska) nie zachodzi możliwość zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia, dopuszczającego możliwość sytuowania ściany budynku w odległości 1,5m. Ponadto nie ma możliwości zastosowania także § 12 ust. 4 rozporządzenia, gdyż w odległości 1,5m od granicy nie występuje zabudowa na działce sąsiedniej. Odnosząc się do propozycji skarżących zawartej w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że proponowane zmniejszenie kotłowni - w celu zachowania odległości 3m od granicy nieruchomości, wymaganej przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - nie jest możliwe do wykonania, gdyż powstałoby wówczas pomieszczenie o szerokości 1,10m, co przy uwzględnieniu wymiarów ściany zewnętrznej ok. 0,35m uniemożliwiałoby zamontowanie drzwi wejściowych. Zgodnie zaś z § 51 rozporządzenia pomieszczenie kotłowni powinno mieć zapewnioną wentylację. Ponadto zgodnie z § 136 rozporządzenia pomieszczenie przeznaczone na instalowanie kotłów na paliwo powinno odpowiadać przepisom tego rozporządzenia, a także wymaganiom określonym w Polskiej Normie, dotyczącej kotłowni wybudowanych na paliwo stałe, tj. PN-87/B-0241. W świetle § 265 ust. 3 rozporządzenia piec metalowy lub w ramach metalowych powinien być oddalony od łatwo zapalnych, nieosłoniętych części konstrukcyjnych budynku co najmniej o 0,6m, a od osłoniętych okładziną z tynku o grubości 25mm lub inną równorzędną okładziną – o co najmniej 0,3m. Natomiast zgodnie ze wspomnianą Polską Normą odległość od przegród pomieszczenia kotłowni powinna umożliwiać swobodny dostęp do kotłowni w czasie czyszczenia i konserwacji, przy czym odległość przodu kotła do przeciwległej ściany kotłowni nie powinna być mniejsza niż 2m (pkt 2.2.14.1.), odległość tyłu kotła od ściany kotłowni przy kotłach z kanałami pionowymi lub poziomymi nie może wynosić mniej niż 0,7m, zaś przy kotłach z kanałami poziomymi, odległość ta powinna być co najmniej o 0,5m większa od długości kotła (pkt 2.2.14.2.), zaś odległość boku kotła od ściany kotłowni nie może być mniejsza niż 1m (pkt 2.2.14.3.). Zachowanie tych odległości w pomieszczeniu o wymiarach zewnętrznych 1,10 x 2,7m jest niemożliwe, zatem jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowego pomieszczenia kotłowni do stanu zgodnego z prawem jest jego rozbiórka. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli D. i M. P., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 543/08), po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie Sądu organy nie dokonały wszechstronnych ustaleń w zakresie wyjaśnienia sprawy, czym naruszyły przepisy procesowe art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także błędnie uznały, że legalizację robót budowlanych w niniejszej sprawie uniemożliwia takie naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, które polega na usytuowaniu części obiektu budowlanego względem granicy działki sąsiedniej w sposób niezgodny z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podniósł także, że organ nie wyjaśnił, czy istniejące rozwiązanie w zakresie odprowadzania dymu z pomieszczenia kotłowni przez komin nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniesioną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 231/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Ke 543/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznając ponownie sprawę uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt związania przez sąd orzekający, któremu sprawa została przekazana wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 231/09. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że organy administracji zebrały w sprawie materiał dowodowy wystarczający do podjęcia decyzji administracyjnej. Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że skarżący uzyskali dnia [...] października 1999 r. decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szamba szczelnego na ścieki, przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego, elektrycznego napowietrznego na działce nr [...] położonej w miejscowości Chybie. Projekt ten nie obejmował kotłowni z kominem murowanym. Zgodnie z wpisem do dziennika budowy przedmiotową kotłownię dobudowano do pełnej wysokości w dniu 6 sierpnia 2003r., w trakcie realizacji budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się adnotacja o doprojektowaniu kotłowni na rysunkach zamiennych projektu, opatrzona datą 27 czerwca 2004r., zatem 4 lata po wydaniu decyzji Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Budowa budynku mieszkalnego realizowana była od 1999r. do 2007r., kiedy to Zatwierdzony decyzja o pozwoleniu na budowę projekt przewidywał bowiem jedynie możliwość włączenia ogrzewania okresowego pieców elektrycznych. Inwestorzy nie domagali się zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powyższy stan faktyczny w ocenie Sądu I instancji pozwalał uznać, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie pomieszczenia kotłowni do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i M. P.. Zarzucili Sądowi I instancji : -naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 48 i 49 b ustawy Prawo budowlane według stanu prawnego wytworzonego przez: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. sygn. akt P 46/08; 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 2a ustawy Prawo budowlane; Naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. , art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w jego ocenie istnieje możliwość legalizacji robót budowlanych związanych z budynkiem kotłowni. Zasadą jest bowiem legalizacja robót budowlanych, a wydanie nakazu rozbiórki stanowi jedynie wyjątek. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż roboty budowlane uznane w tym postępowaniu za samowole budowlaną są przypadkiem innym niż określone w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane. W skardze podniesiono również zarzut naruszeni art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 2 a ustawy Prawo budowlane. Skarżąca D. P. jest bowiem osoba niepełnosprawną i jako osoba niepełnosprawna powinna mieć niezbędne warunki do korzystania z nieruchomości. Z powyższych względów wniesienie skargi stało się dopuszczalne i możliwe było zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy przez organ administracyjny i uzyskaniu potwierdzenia wójta, ze istnieje zgodność ww. robót z warunkami zabudowy. Nieuwzględnienie przez Sad I instancji zmiany stanu prawnego wywołanego wyrokami Trybunału Konstytucyjnego przewołanymi na wstępie skargi kasacyjnej pozbawiło Skarżących możliwości obrony ich praw. Narusza to w ocenie skarżących art. 58 § 1 pkt 6, art. 125 § 1, art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 tej ustawy), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ten drugi zarzut. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w ramach powyższej podstawy powołał się na naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - art. 58 § 1 pkt 6, art. 125 § 1, art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Odnosząc się do pierwszego z przywołanych zarzutów wskazać należy, iż zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wydaje się co najmniej niezrozumiały. Przepis ten stanowi, iż Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określone w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi zachodzi bowiem wówczas, jeżeli brak jest podstaw do jej wniesienia, np. brak jest aktu podlegającego zaskarżeniu. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku uzasadnienia, stosownie do art. 176 p.p.s.a. nie mógł odnieść się w sposób wyczerpujący do powyższego zarzutu. Z akt sprawy wynika, iż Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję organu II instancji wniesioną przez osoby będące stronami postępowania, skarga została wniesiona w terminie 30 dniowym zakreślonym p.p.s.a. na dokonanie powyższej czynności. Sprawa była już poprzednio kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi. Z tych przyczyn zarzut ten należało uznać za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał bowiem jaki wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji miało wszczęcie w dniu 15 marca 2010 r. postępowania przed Wójtem Gminy M. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji został wydany w dniu 29 stycznia 2010 r. Kolejny z zarzutów skargi – naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, niemniej wymagał on rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach podniesionego zarzutu. Zarzut taki jest chybiony. Sytuacja, w której strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, zachodzi wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych nie może ona brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (zob. wyr. SN z 10 maja 2000 r., III CKN 416/98, OSNC z 2000 r. Nr 12 poz. 220). Pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności trzeba sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu, a w końcu trzeba zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania. W niniejszej sprawie strona skarżąca była prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy oraz brała w niej czynny udział. Nie można zatem uznać, by w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w jakimkolwiek zakresie naruszono jej prawo do udziału w postępowaniu, co skutkowałoby pozbawieniem jej możności obrony swych praw. Stąd też zarzut nieważności postępowania należało uznać za bezzasadny. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane. Prawidłowość zastosowania tych przepisów przez organ administracji nie była w ogóle przez Sąd I instancji rozważana, co oznacza jednocześnie, iż Sąd nie dokonywał ich wykładni. Zarzuty w tym zakresie należało uznać za całkowicie pozbawione podstaw. Sąd I instancji w ramach swojego działania kontrolował bowiem decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 231/09, w którym Sąd ten wskazał, iż art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego został w niniejszej sprawie zastosowany prawidłowo, Sąd I instancji stosownie do art. 190 p.p.s.a. był związany powyższym stanowiskiem, zaś skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby zachodziły przesłanki wyłączające stosowanie art. 190 p.p.s.a. W związku z tym, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd pierwszej instancji niemożliwym jest uwzględnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2010 r. w sprawie warunków technicznych.. W sytuacji bowiem kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia skuteczne kwestionowanie zastosowania prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 20.01.2006, I FSK 507/05, Lex nr 187513). Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 2a Prawa budowlanego. Wskazać jednakże należy, iż zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony przez osoby mające uprawnienia i dotyczył całego budynku. Przedmiotem oceny w tej sprawie nie jest zatwierdzony projekt budowlany, lecz samowolna rozbudowa budynku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.