II SA/Ke 700/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie skierowanie na egzamin w zakresie prawa jazdy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w części określającej termin przedłożenia wyniku pozytywnego egzaminu, II. oddala skargę w pozostałej części, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpoznając odwołanie J. K. utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję wydaną z up. Prezydenta Miasta z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834), art. 104 kpa oraz art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr.142 poz 1591 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 23 marca 2006r. w sprawie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień J. K., w związku z naruszeniem zasad ruchu drogowego i przekroczeniem 24 pkt karnych - orzekł o skierowaniu J. K. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. AB prawa jazdy w części teoretycznej i praktycznej, wyznaczył termin przedłożenia pozytywnego egzaminu państwowego – 3 miesiące od dnia otrzymania decyzji, zatrzymał dokument prawa jazdy kat. AB nr 03202/06/2661 wydany w dniu 19 kwietnia 2006r. na druku H0788770 przez Prezydenta Miasta i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania praw jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w razie przekroczenia 24 pkt otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustęp 2 stanowi, że wniosek ten sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych, na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 6 do rozporządzenia, w tym na podstawie prawomocnych wyroków sądu lub mandatów karnych. W trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a określonemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do ewidencji kierowców. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym w art. 138 ust. 1 stanowią natomiast, że w przypadkach przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Przepis ten ma charakter obligatoryjny, a zatem w przypadku wystąpienia określonych w nim okoliczności organ administracyjny ma obowiązek wydać decyzję o skierowaniu kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz o zatrzymaniu prawa jazdy. W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji wnioskiem z dnia 23 marca 2006r. wystąpił do Prezydenta Miasta o sprawdzenie kwalifikacji J. K. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych przez niego uprawnień, wskazując na 5 przypadków naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 24 czerwca 2006r. do dnia 26 lutego 2007r., za co uzyskał łącznie 25 punktów i tym samym przekroczył dozwolony przepisami limit punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wniosek ten wpłynął do organu I instancji w dniu 29 marca 2007r. W dniu 27 kwietnia 2007r. J. K. poinformował organ I instancji, o zakwestionowaniu zasadności nałożenia na niego mandatu karnego z dnia 24 czerwca 2006r, i zarzucił, że w trakcie przeprowadzonej kontroli drogowej w dniu 24 czerwca 2006r. doszło do przerobienia przez funkcjonariusza policji drogowej mandatu karnego poprzez zmianę wpisu o przekroczeniu prędkości z 25 km na 35 km/godz, i wniósł o zawieszenie postępowania. Organ I instancji wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o udzielenie informacji czy w przedmiotowej sprawie prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji poinformował, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie potwierdzono zarzutu przerobienia dokumentu przez policjanta, było to poprawienie oczywistej omyłki pisarskiej. Jednocześnie przesłano materiał zebrany w niniejszej sprawie do wyjaśnienia i oceny do Prokuratury Rejonowej. Prokuratur Rejonowy postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007r. odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, a zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2007r. Sędzia Sądu Rejonowego w Końskich odmówił także przyjęcia środka zaskarżenia złożonego przez J. K. od mandatu karnego nałożonego w dniu 24 czerwca 2006r. Organ odwoławczy wskazał iż niniejszy mandat jest prawomocny i stanowił podstawę ostatecznego wpisu i nie może być podważony. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że J. K. w odwołaniu nie podważał faktu naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od 24 czerwca 2006r. do 26 lutego 2007r. za co ogółem otrzymał 25 punktów karnych. Główny zarzut sprowadzał się natomiast do daty wystawienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku o skierowanie na egzamin kontrolny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższa pomyłka, została sprostowana i nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z akt sprawy bezspornie zdaniem organu odwoławczego wynika, że była to oczywista pomyłka pisarska, albowiem zamiast daty "23.03.2007r" wpisano "23.03.2006r.". Organ podkreślił, że wszystkie wykazane we wniosku naruszenia przepisów ruchu drogowego miały miejsce po 23 marca 2006r., a ostatnie naruszenie miało miejsce w dniu 26 lutego 2007r. i po tej dacie Komendant Policji mógł dopiero sporządzić przedmiotowy wniosek. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie organ odwoławczy wskazał, że powołany przez J. K. art. 45 kodeksu wykroczeń nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem artykuł ten stanowi, że karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok a jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność wykroczenia ustaje z upływem 2 lat od popełnienia czynu. Tak więc przepis ten odnosi się do sytuacji w której za popełnione wykroczenie sprawca czynu zabronionego nie został ukarany w okresie jednego roku. W przedmiotowej sprawie za wszystkie przypadki wskazane we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji popełniane przez J. K. został on ukarany mandatami karnymi, które są prawomocne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniósł J. K., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podobnie jak i w odwołaniu zarzucono, iż nie znajduje ona uzasadnionych podstaw, a organy policji dopuściły się zaniedbań w postaci omyłek w dacie wystawienia wniosku o skierowania na egzamin kontrolny, jak również w przerobieniu druku mandatu karnego. Ponadto skarżący J. K. wskazał, że powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie art. 45 kodeksu wykroczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a. zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji, będącej przedmiotem badania Sądu pod względem jej zgodności z przepisami prawa jest przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998) stanowią, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1. Zgodnie z kolei z tym przepisem Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g, tj. w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 138 ust. 1). Egzamin państwowy przeprowadzany w stosunku do osób podlegających sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b składa się z egzaminu teoretycznego i praktycznego (§ 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów - Dz.U. Nr 217, poz. 1834). Jak wynika z treści § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r. wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się m.in., jeżeli naruszenie zostanie stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. Wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (§ 4 ust. 2). W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem z dnia 23 marca 2007r.(data faktycznego wystąpienia z wnioskiem) do Prezydenta Miasta o sprawdzenie kwalifikacji J. K. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych przez niego uprawnień, wskazując 5 przypadków naruszenia przez niego przepisu ruchu drogowego w okresie od 24 czerwca 2006r. do 26 lutego 2007r., za które uzyskał 25 punktów karnych, czym przekroczył dozwolony limit punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. J. K. za wszystkie pięć przypadków naruszeń przepisów ruchu drogowego został uznany za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów, stanowiących wykroczenia i został ukarany mandatami karnymi które są prawomocne. Skarżący kwestionował zasadność nałożenia na niego jednego mandatu karnego z dnia 24 czerwca 2006r. Jak wynika z akt sprawy odnośnie zdarzenia z dnia 24 czerwca 2006r w przedmiocie przerobienia druku mandatu karnego - Prokuratura Rejonowa postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007r. odmówiła wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, a Sąd Rejonowy w Końskich zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2007r. w sprawie VI Ko 658/07 odmówił przyjęcia środka zaskarżenia złożonego przez J. K. od mandatu karnego nałożonego w dniu 24 czerwca 2006r. Oba postanowienia wobec niezaskarżenia ich przez J. K. stały się prawomocne. Wszystkie pięć prawomocnych mandatów karnych zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego stanowiły podstawę do wpisów ostatecznych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wysokość punktów karnych odpowiadających tym naruszeniom określa Załącznik Nr 1 do cyt. Rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ prawidłowo ocenił stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie niniejszej wpis do ewidencji został dokonany na podstawie prawomocnych mandatów karnych stwierdzających fakt popełnienia przez skarżącego wykroczenia, a organ zbadał prawidłowość wpisów w tej ewidencji odnośnie przypisanych skarżącemu punktów karnych. W tym postępowaniu, które dotyczyło skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami organ administracji nie był uprawniony do badania oraz kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia stwierdzającego fakt popełnienia przez skarżącego wykroczeń oraz nakładającego na niego karę za ich popełnienie. Organ w tej sytuacji był zobligowany do skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Decyzja w tym zakresie miała charakter związany i nie należała do strefy uznania administracyjnego organu. Należy wskazać, że organ odwoławczy bardzo dokładnie przedstawił stan sprawy jak również bardzo wnikliwie odniósł się do zarzutów złożonych w odwołaniu przez J. K., które to wywody znajdują aprobatę Sądu. Organ I instancji właściwie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa, lecz bez podstawy prawnej wyznaczył skarżącemu termin przedłożenia pozytywnego egzaminu państwowego – "3 miesiące od dnia otrzymania decyzji", a organ odwoławczy tę decyzję zaakceptował. Treść decyzji administracyjnych jest zawsze zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. W przepisach o ruchu drogowym brak jest podstawy do określania przez organ terminu wykonania omawianego skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Bez wyraźnego umocowania organ nie może decydować o terminie wykonania nałożonego przez siebie obowiązku. W art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Przepis ten nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Dopuszczalność zamieszczenia takiej klauzuli nie wynika także z innych norm ustawy, w tym jego art. 140 ust. 1 pkt 4a, który stanowi, że starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie przewidzianym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Skutki prawne wskazane w tym przepisie ustawodawca łączy zatem z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę na określonej podstawie, a nie z przekroczeniem ściśle określonego okresu realizacji tego obowiązku, zwłaszcza niedotrzymaniem terminu, który miałby być wyznaczony przez organ w skierowaniu. Dodać również należy, że jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, to podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te jednak podlegają ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r., lecz w odrębnym postępowaniu, które może być wszczęte na mocy art. 140 ust. 1 pkt 4a ustawy. Sąd orzekający podzielił w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 27.IX.2007r. sygn. akt I OSK 1363/06, z dnia 30.VI.2009r. sygn. akt I OSK 960/08, z dnia 7.VIII.2009r. sygn. akt I OSK 1217/08). Zarzut powyższy nie był zgłoszony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. W związku z powyższym Sąd z urzędu stwierdził, że decyzja Starosty w zakresie określającym termin poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została wydana bez podstawy prawnej, co powoduje, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzja w tej części jest nieważna. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując decyzję organu I instancji w części dotkniętej wadą nieważności, rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 kpa, czym także wyczerpało dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powoduje to konieczność wyeliminowania decyzji w tym zakresie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku, zaś stosownie do art. 152 ustawy określił, że zaskarżona decyzja w tym zakresie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Natomiast uznając, że poza tym zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.