II GSK 654/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 585/09 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 585/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatności ONW) za rok 2008. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że J. B. we wniosku o przyznanie płatności ONW zadeklarował działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w obrębie miasta S. Natomiast zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), płatności z tytułu ONW przysługują do wiejskiej części gminy miejsko-wiejskiej S. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. przyznał skarżącemu płatność ONW za 2008 r. do działek rolnych oznaczonych lit. K, L, M, N oraz odmówił przyznania takich płatności do działek rolnych oznaczonych lit. A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, położonych w obrębach geodezyjnych miasta S., tj. poza obszarem ONW. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy potwierdził zasadność przyznania płatności do działek położonych w strefie nizinnej II ONW oraz odmowę ich przyznania do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie miasta S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę J. B. podkreślając na wstępie, że jest to kolejna tego typu sprawa ze jego skargi. W odniesieniu do identycznych w treści zarzutów skarżącego, sformułowanych w stosunku do decyzji Dyrektora ARiMR w Ł. w zakresie płatności ONW za 2005 r. i 2006, tut. Sąd orzekał już w sprawach zakończonych wyrokami z 29 października 2008 r., o sygn. akt I SA/Bk 333/08 oraz z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt I SA/Bk 332/08. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podzielił wyrażone tam poglądy. Ponadto zostały one również zaakceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 października 2009 r., sygn. II GSK 123/09). Ponadto, w sprawie nie mają zastosowania powołane w skardze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657), lecz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. Wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80) celem prawodawcy unijnego było objęcie wsparciem finansowym obszarów wiejskich, w tym także wykorzystywanych rolniczo, nie zaś jakichkolwiek obszarów wykorzystywanych rolniczo. Zatem obszar wykorzystywany rolniczo oraz obszar wiejski są pojęciami odmiennymi, ponieważ nie każdy obszar wykorzystywany rolniczo może być zaliczony do obszaru wiejskiego. Z przepisów tego rozporządzenia można też wyprowadzić wniosek, że rolnicza przestrzeń produkcyjna w obszarach miast nie została objęta pomocą finansową. Zdaniem Sądu, Minister Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył art. 7 Konstytucji RP, ponieważ działał w granicach prawa i w ramach delegacji wynikającej z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Odnosząc się natomiast do zarzutów w zakresie niekonstytucyjności § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz., 1241), Sąd I instancji zauważył, że jego związek ze sprawą jest jedynie pośredni. Podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana, dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Przepis ten ma jednak charakter instrukcyjny; ustala kryteria, którymi Rada Ministrów jest obowiązana się kierować przy ustalaniu i zmianie granic miast. Kryteria te nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Są raczej postulatem kierowanym przez ustawodawcę do Rady Ministrów - postulatem w tym rozumieniu, że Rada Ministrów ma obowiązek uwzględniania tych kryteriów, jeżeli tylko będą ku temu obiektywne warunki. Ocena, czy takie warunki zachodzą, czy też nie, pozostaje w gestii Rady Ministrów. Sąd ograniczony granicami sprawy nie może natomiast wypowiadać się odnośnie legalności uchwały Rady Miejskiej w S. z 30 stycznia 2001 r. będącej opinią w sprawie zmiany granic miasta S. Ponadto Sąd I instancji podał, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w przypadku położenia działek w części miejskiej gminy miejsko – wiejskiej, rolnicze użytkowanie tych działek nie stanowi podstawy do płatności ONW (tak: np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 515/07). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu obrazę art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., mającą wpływ na treść wyroku, przez niezasadne uznanie, że zaskarżona decyzja oparta jest na konstytucyjnych przepisach prawa, a w szczególności, że w takiej zgodności pozostaje § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin w zakresie powiększającym rolniczą przestrzeń produkcyjną miasta S. o grunta rolne obrębów geodezyjnych wsi: K., K. N., S., T. – K. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że na skutek wyżej wymienionego rozporządzenia powiększono granice administracyjne miasta S., w następstwie czego znaczna część jego gruntów rolnych została przyłączona do części miejskiej gminy miejsko – wiejskiej S., co spowodowało pozbawienie go przyznania płatności ONW. Natomiast z delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ustawy o samorządzie gminnymi wynika, że ustalenie granic miasta rozporządzeniem Rady Ministrów następuje w chwili nadania gminie lub miejscowości statusu miasta. Po nadaniu statusu miasta w gminie miejsko-wiejskiej Rada Ministrów nie ma uprawnienia do zmiany granic miasta, chyba że taka zmiana następuje kosztem gimy sąsiedniej. Normalnie powiększanie granic miasta następuje przez podział lub zniesienie obszaru przyległej do miasta wsi (sołectwa), która w rozumieniu art. 5 ustawy o samorządzie gminnym jest jednostką pomocniczą, natomiast tworzenia, łączenie, podział oraz znoszenie jednostek pomocniczych należy do wyłącznej kompetencji gminy. Zatem Rada Ministrów nie była uprawniona do dokonania wewnętrznego podziału gminy miejsko – wiejskiej jaką jest gmina Sokółka, w celu powiększenia granic administracyjnych miasta. Nawet gdyby przyjąć, że dokonanie zmiany granic administracyjnych miasta było w kompetencji Rady Ministrów, to takie działanie musiałoby być zgodne z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnymi, a tak się nie stało, o czym świadczy stanowisko Burmistrza S., który wystąpił do posłów i senatorów o pomoc w zmianie wykazów obszarów ONW. Z powyższego wynika, że wskazany w petitum skargi kasacyjnej przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. jest niezgodny z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji RP ze względu na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i nie mógł stanowić podstawy orzekania o prawach i wolnościach ekonomicznych skarżącego w zaskarżonym wyroku jak i poprzedzających go decyzjach administracyjnych obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku określają zakres jego kontroli poprzez weryfikację zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarżący jako podstawę naruszenia przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy wymienił przepis art. 134 § 1 p.p.s.a, podnosząc iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli decyzji, uznając że oparta jest ona konstytucyjnych przepisach prawa, a szczególnie iż w takiej zgodności pozostaje § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib niektórych gmin i miast ( Dz. U. Nr 116, poz. 1241 ze zm.) w zakresie powiększenia granic administracyjnych miasta S. o części gruntów obrębów geodezyjnych wsi: K., K. N., S., T. – K. Przepis ten, w ocenie autora skargi kasacyjnej, jest niezgodny z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP ze względu na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, zawsze jednak w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Pod pojęciem sprawy rozumie się sprawę, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Chodzi tu o sprawę w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Oznacza to, że tożsamość sprawy ma miejsce wtedy, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że nie mógł on stanowić podstawy do kwestionowania ww. aktu normatywnego, bowiem sąd administracyjny nie może swoimi ocenami wkraczać w materię inną, niż ta która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji. Sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Akt normatywny co do zasady nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd kasacyjny jednakże wyjaśnia skarżącemu, że wskazane rozporządzenie Rady Ministrów zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustawodawca przyznał Radzie Ministrów upoważnienie do tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin. W art. 4 ust. 3 i 4 tej ustawy są zawarte kryteria, którymi powinna kierować się Rada Ministrów przy wydawaniu rozporządzenia. Omawiane przepisy były wielokrotnie zaskarżane do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał konsekwentnie odmawiał stwierdzenia ich sprzeczności z przepisami Konstytucji RP ( por. wyrok TK z 8 kwietnia 2009 r., K 37/06, Dz. U. Nr 63 poz. 532; wyrok TK z 18 lipca 2006 r., U 5/04 , OTK – A 2006 nr 7 poz.80; wyrok TK z 4 listopada 2003 r. K 1/03, OTK – A 2003 nr 8,poz. 85; wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02 OTK – A 2002 nr 7 poz. 92). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw stosownie do treści art. 184 p.p.s.a.