II SA/Bk 700/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2006 roku o numerze [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego L. K. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.- 4. przyznaje radcy prawnemu E. J. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 602,60 (sześćset dwa złote sześćdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] października 1978 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania jako opuszczone, gospodarstwa rolnego położonego we wsi S. gm. K. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...]/1 i [...]/3, a w pozostałej części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych. Nie godząc się z tą decyzją, L.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie jej w części w pkt 2 oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] grudnia 1974 r. Nr [...]. Wskazaną na wstępie decyzję zaskarżyło również Nadleśnictwo B. w B.P. podnosząc, iż jest ona sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] października 1978 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania jako opuszczone, gospodarstwa rolnego położonego we wsi S. gm. K., figurującego w rejestrach gruntów na L.K. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] października 1978 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. Decyzja była, bowiem wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W myśl zaś § 1 ust. 1 rozporządzenia - za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przejmując na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną stanowiącą własność L.K. w uzasadnieniu decyzji przyjęto, iż "w toku prowadzonego postępowania w sprawie gospodarstwa rolnego Ob. K.L. s. B. zam. W. stwierdzono, że zabudowań, inwentarza żywego jak i martwego na gospodarstwie brak. Właściciel gruntów Ob. K.L. opuścił gospodarstwo w 1975 roku i dotychczas mieszka na stałe w W. ul. M. [...]. Od około 6 lat przeważająca część gruntów leżała odłogiem, użytkowana powierzchnia gruntów niebyła poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym oraz należycie wykorzystana. Od 1976 roku całość gruntów leży odłogiem. Należności podatkowe nie były regulowane obecnie wynoszą 60748 złotych." Powyższych ustaleń faktycznych organ prowadzący postępowanie dokonał na podstawie oględzin gospodarstwa przeprowadzonych na gruncie dnia 10 sierpnia 1978 r., z których sporządził protokół, a którego prawidłowość zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w pierwszej instancji. Organ podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że protokół sporządzony w trybie przepisów kpa winien być sporządzony tak, aby wynikało z niego kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. To jednak, iż protokół nie zawiera podpisów wszystkich członków komisji nie można oceniać jako zaistnienie przesłanki nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Dalej organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można, bowiem przyjąć, iż brak jest w aktach sprawy dokumentów wskazujących o przeprowadzeniu postępowania wymaganego prawem w przedmiocie ustalenia, czy zachodzą okoliczności o jakich mowa w powołanych wyżej przepisach, a przede wszystkim ustalenia czy przedmiotowe gospodarstwo należy uznać jako opuszczone. Nadto przepisy prawa materialnego nie przewidywały stosowania szczególnej procedury postępowania w sprawie ustalania, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa jako "gospodarstwo opuszczone". Wobec tego organy prowadzące postępowanie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - art. 70 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) uprawnione były do tego, aby jako dowód dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (okoliczności odpuszczenia gospodarstwa rolnego), a co nie było sprzeczne z prawem. Stąd w sprawie oparły się na protokole z oględzin przeprowadzonych na gruncie dnia 10 sierpnia 1978 r. Pomimo tego, iż sam protokół z oględzin nie został sporządzony prawidłowo (brak jest w nim podpisu wszystkich członków komisji), to nie można, zdaniem Kolegium, pominąć przy ocenie okoliczności opuszczenia gospodarstwa rolnego przez L.K. Szczególnie, że przepisy procedury administracyjnej dopuszczają możliwość uznania za udowodnioną okoliczność faktyczną, w sytuacji, gdy strona postępowania miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonego przez organ na tę okoliczność dowodu. Co więcej ustalenia poczynione podczas lustracji gospodarstwa zostały potwierdzone dowodem z zeznań świadków słuchanych dnia 7 maja 2007 r. na rozprawie przeprowadzonej przed Kolegium. Odnosząc się natomiast do kwestii wzruszenia decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] podniesiono, iż z dniem 1 stycznia 1992 r. wyłączona jest zarówno administracyjna, jak i sądowa kontrola aktów własności ziemi wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co podkreślał wielokrotnie Sąd Najwyższy w swoich wyrokach (wyrok SN z dnia 20 października 1999 r., IIICKN 603/98). Od tej decyzji L.K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. oddalił skargę L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na regulację podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, które są wyliczone w art. 156 § 1 kpa, wywodząc, że organ prawidłowo przeprowadził ocenę zgodności z prawem decyzji z [...] października 1978 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania, jako opuszczone gospodarstwo rolne położone we wsi S. gm. K., figurującego w rejestrach gruntów na L.K. Dalej Sąd stwierdził, że wady wyliczone w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialny, nie są to wady o charakterze proceduralnym. Wywodził, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie prawa w wyniku którego decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Odmawiając zaś uwzględnienia wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka L.K., wyjaśnił, iż przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone jedynie do przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Od powyższego wyroku L.K. wywiódł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust.1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, poprzez błędną ich wykładnię; przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przez sądami administracyjnymi oraz przepisów art. 64 i 67 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. (I OSK 1459/08) uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, uznając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie prowadzone było bez skompletowania akt administracyjnych niezbędnych do rozpoznania sprawy, to zaś uchybienie nie pozwoliło NSA do zajęcia merytorycznego stanowiska. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej cytowanej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanej sprawie Sąd zajął się kwestią właściwości organu wydającego zaskarżoną decyzję, chociaż aspekt ten nie był dotychczas sygnalizowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozpatrując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest podstawą do stwierdzenia ich nieważności. Naruszenie, bowiem prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu Sąd ma prawo badać na każdym etapie postępowania. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W przedmiotowej sprawie ewidentnie uchybiono przepisom o właściwości, bowiem w sprawie rozstrzygał organ nie będąc do tego właściwym. W tych okolicznościach, wobec ujawnienia uchybień powodujących stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zbędnym stało się merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium właściwej rady narodowej lub naczelnika gminy na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 ze zm.) nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym zakresie tutejszy sąd administracyjny podziela argumentację przytoczoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2008 r., I OW 33/08, rozstrzygającym spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Rozstrzygając zaistniały spór Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadę, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji, a w razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w postanowieniach: z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt OW 98/04; z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OW 226/05 oraz I OW 236/05; z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 269/05; z dnia 04 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06; oraz z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 27/08 wykształcił się jak dotąd jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161), jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Natomiast w postanowieniu NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt: I OW 95/08 wskazano, że właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas decyzji należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego czy wojewódzkiego", inaczej mówiąc - przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Jeżeli zaś decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister. W aktualnym orzecznictwie sądowym daje się z kolei zauważyć tendencję zmierzającą do przyjęcia jednolitego stanowiska, iż organem właściwym w danych sprawach jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 stanął na stanowisku, że sprawy zakończone decyzją o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., w okresie obowiązywania tych aktów prawnych nieprzerwanie należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego obecnie przy wskazywaniu organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia odnieść się należy do najnowszej regulacji prawnej, czyli przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Skoro, zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: l OW 168/08 z dnia 10 marca 2009 r., I OW 56/09 z dnia 22 lipca 2009 r., l OW 125/09 z dnia 3 grudnia 2009 r. Analizując powołane wyżej orzecznictwo stwierdzić należało, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie jest właściwe do rozpoznania wniosku L.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] października 1978 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Dlatego też SKO, uznając, iż właściwy jest Wojewoda P. winno, w trybie art. 65 § 1 kpa, przekazać sprawę temu organowi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że poprzez wydanie skontrolowanych decyzji naruszony został obiektywnie określony porządek prawny, a przez to i interes prawny skarżącego wyprowadzony z norm prawa materialnego i dlatego skargę należało uwzględnić poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] listopada 2006 r. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Sąd bada legalność wydawanych przez organy administracji aktów prawnych pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Naruszenie przepisów o właściwości organów do rozpoznania danej sprawy stanowi kwalifikowane naruszenie prawa materialnego, wobec czego jedynym możliwym rozstrzygnięciem sądu było stwierdzenie nieważności obu decyzji SKO. Konsekwencją stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] listopada 2006 r., było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwrot uiszczonego wpisu sądowego). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). W skład wynagrodzenia przyznanego w kwocie 602, 60 złotych wchodzą następujące składniki: 120 złotych – od wniesionego zażalenia, 120 złotych – od napisanej skargi kasacyjnej, 240 złotych – udział radcy prawnego przed sądem pierwszej instancji, 105, 60 złotych – podatek VAT (22% od kwoty 480 złotych), oraz 17 złotych – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.