II SA/Gd 722/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 23 grudnia 2005 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących G. S. i A. S. kwotę 5100 zł (pięć tysięcy sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 grudnia 2005 r. Wójt Gminy, ustalił dla G. S. i A. S. jednorazową opłatę w wysokości 64 861,20 zł, w związku ze zbyciem nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach: 124/24, 124/27, 124/28, 124/29, 124/30, 124/31, 124/32, 124/35, 124/41, 124/44, 124/45, 124/46, 124/48, 124/49, 124/50, 124/51, 124/52, 124/53, 124/58, 124/59, 124/60, 124/63, 125/12, 125/13 o łącznej powierzchni 18 017 m2, których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 6 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 7 października 2003 r. Rada Gminy Puck podjęła uchwałę nr XI/102/03 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr 124/9, 124/13, 124/17, 125/6 położonych w P. Z nieruchomości tych wydzielono działki o numerach od 124/21 do 124/63 oraz od 125/11 do 125/14. Przed wejściem w życie planu teren działek stanowił użytki rolne. W nowym planie wymienione powyżej działki położone były na w terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, co skutkowało wzrostem ich wartości. Stawka procentowa stanowiąca podstawę do naliczenia wysokości opłaty planistycznej została ustalona przez Radę Gminy Puck w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący zbyli przedmiotowe nieruchomości w dniach 18 i 22 lipca 2005r., 1, 3, 19, 23, 30 sierpnia 2005r. oraz 2 i 24 listopada 2005 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli G. S. i A. S. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust.4 poprzez jego błędne zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 grudnia 2006r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przy wycenie działek zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej w oparciu o art.151 i art.153 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz.1492 ze zm.). W stosunku do działek będących przedmiotem wyceny uwzględniono 12 wolnorynkowych transakcji zbycia gruntów budowlanych oraz 14 transakcji zbycia nieruchomości rolniczych. Określono średnią cenę uzyskaną w tych transakcjach oraz zastosowano współczynniki korygujące. Wycena dotyczyła nieistniejących już w dacie sporządzania operatu działek o numerach ewidencyjnych 124/9, 124/13, 124/17, 124/6, z których powstały na skutek wydzielenia działki będące przedmiotem decyzji, aby uzyskany wynik obrazował wzrost wartości działek wynikający jedynie ze zmiany planu zagospodarowania. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w treści uzasadnienia wyroku z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/2004, w którym stwierdzono, że do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art.36 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Na powyższą decyzję G. S. i A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 37 ust. 11 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowy operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Nadto zarzucili naruszenie art. 10 § 1 i 81 Kpa oraz naruszenie Ordynacji podatkowej poprzez jej niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt IISA/Gd 196/07 oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. S. i A. S. zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z przepisami Ordynacji podatkowej oraz w związku z art. 36 ust.4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie. Nadto zarzucili naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Ordynacji podatkowej i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, niewyjaśnienie dlaczego w ocenie Sądu ustawa jednoznacznie wskazuje osobę obowiązaną do uiszczenia opłaty planistycznej w sytuacji, w której literalna treść tego przepisu takiego wskazania nie zawiera, poprzez uznanie za prawidłowe ustaleń organu administracyjnego pomimo że dokonano ich bez przeprowadzenia dowodów, a ustalenie wysokości opłaty planistycznej nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przed wszczęciem postępowania, poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutu naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów Konstytucji, a także błędną ocenę prawidłowości sporządzenia operatu w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach wyrokiem z dnia 28 października 2009r. sygn. akt II OSK 1517/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Niniejsza sprawa dotyczy decyzji, którymi pobrano od skarżących jednorazową opłatę w związku ze zbyciem nieruchomości położonych w P., ustalając jednocześnie, że ich wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 ustawy wyjaśnia, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. W szczególności zaś stosownie do art. 154 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to określa między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie, co wynika z art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA 2008-11-19 II OSK 1316/07). Nadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny Sąd I instancji poprzednio rozpoznając niniejszą sprawę odnotował problem różnic w wielkości działek, których właściciele zostali obciążeni opłatą planistyczną z jednej strony oraz tych które stały się punktem odniesienia - jednakże nie wyprowadził stąd adekwatnych wniosków. Również organ II instancji dostrzega, że opłata planistyczna nie może obejmować wzrostu ceny działki z tytułu jej mniejszej wielkości. Wprawdzie więc cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tą część wzrost ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji "porównywalną działką" (w rozumieniu § 4 ust.4 cytowanego rozporządzenia) jest działka o wielkości porównywalną z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeżeli więc po tej ostatniej dacie działki stron zostały podzielone na zdecydowanie mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust.4 rozporządzenia jest ustalanie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych. Taki sposób obliczenia opłaty w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał za zgodny z prawem, co oznacza, że trafny jest zarzut naruszenia tych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności zaś stwierdził, że do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej lecz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje organom ustalającym wysokość opłaty posługiwanie się procedurą podatkową, to należy przyjąć, że zgodnie z art.1 Kpa w sprawach opłat mają zastosowanie przepisy tego Kodeksu. Innymi słowy, sprawa opłaty planistycznej jako daniny nie uregulowanej przez Ordynację podatkową nie podlega wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego Kpa na podstawie art.3 § 1 pkt 2 Kodeksu. Taki pogląd aktualnie dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por w szczególności: wyrok NSA 16 kwietnia 2008 r., II OSK 1030/07; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007r., sygn. II OSK 935/06; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. OSK 408/07; postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2008r., sygn. II OZ 287/08; wyrok NSA 16 maja 2006 r., II OSK 563/05, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. II OSK 710/05). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że z treści art. 36 ust. 1 i 4 wynika, że ustawodawca wskazał wyraźnie osobę zobowiązaną, do której można skierować decyzję o obowiązku zapłaty przedmiotowej opłaty z tytułu wzrostu wartości, którą to jest sprzedający właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu. Gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki. Skoro zostaje sprzedana część dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty. Nie ma jednak podstaw, aby z użycia w ustawie dwóch terminów teren objęty planem" oraz "działka na terenie objętym planem" wyprowadzać zwolnienie z opłaty planistycznej wyłącznie wskutek podziału działki istniejącej w dniu uchwalania i wejścia w życie planu. Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, tj. art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 23 grudnia 2005 r. na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Na podstawie mocy art. 152 tej ustawy Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w tym wykładnię prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zatem dopuścić dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego celem wyceny wartości przedmiotowych nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu przez Radę Gminy uchwałą z dnia 7 października 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej wartości przed dniem wejścia w życie tegoż planu, z uwzględnieniem wymogów zawartych we wskazanych wyżej przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.