II SA/Wr 667/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w spawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych obejmujących montaż urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym I. uchyla decyzję I i II instancji; II. uchyla postanowienie Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Starosta Ś. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz w związku z decyzją Wojewody D. z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia Spółki A z siedzibą w W. zamiaru przystąpienia do robót budowlanych obejmujących "montaż urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym", przewidziane do realizacji w Ś. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu zgłoszenia, zgodnie z wymienioną na wstępie decyzją Wojewody D. z dnia [...] lipca 2009 r., organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nałożył na pełnomocnika inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W terminie wyznaczonym w/w postanowieniem pełnomocnik inwestora nie przedłożył brakującej decyzji, natomiast pismem z dnia 21 sierpnia 2009 r. (data wpływu do organu 31 sierpnia 2009 r.), uzupełnionym pismem z dnia 9 września 2009 r. (data wpływu do organu 14 sierpnia 2009 r.), wniósł o zawieszenie postępowania. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Jednocześnie Starosta wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jest czynnością materialnotechniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. W związku z tym, że postępowanie nie zostało wszczęte nie może być zawieszone. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka A, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem inwestora decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności inwestor zakwestionował pogląd Wojewody D. zawarty w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., z którego wynika jakoby koniecznym w sprawie było przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego, dla której nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy - Prawo budowlane). Z uwagi na powyższe inwestor nie dołączył do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonych robót budowlanych, do czego został wezwany przez Starostę Ś. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r.. Ponadto strona podniosła, że przed upływem terminu wyznaczonego do uzupełnienia "braków" zgłoszenia, Spółka wniosła o zawieszenie postępowania wszczętego na skutek dokonanego zgłoszenia do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę. Mimo to Starosta Ś. zgłosił sprzeciw, argumentując go nieuzupełnieniem w terminie dokumentów o przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem Spółki, organ nie może zawieszać postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które to zawieszenie prowadziłoby w istocie do przedłużenia terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Tym samym, mając na uwadze że wniosek o zawieszenie postępowania został zgłoszony przez Spółkę A, która zgłosiła zamiar wykonania prac, nie może być mowy o obejściu terminu wyznaczonego organowi do zgłoszenia sprzeciwu. W konsekwencji nie ma podstaw, zdaniem Spółki, ażeby odmówić żądaniu wnioskodawcy. Ponadto za zawieszeniem postępowania przemawia okoliczność, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie konieczności przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla należytego załatwienia sprawy. Ponadto – jak wskazała strona - wezwanie organu do uzupełnienia dokumentów jest pozbawione podstaw prawnych, nie jest bowiem taką podstawą przytoczony przez organ art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprawa winna zatem zostać skierowana z powrotem do pierwszej instancji, gdzie przede wszystkim należy zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda D. decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od wskazanej wyżej ogólnej zasady. Oznacza to, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko tych inwestycji, które zostały bezpośrednio wskazane w art. 29 Prawa budowlanego, zatem realizacja pozostałych inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych nie wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor winien dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonania nie może przystąpić przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Taki bowiem okres ustawodawca zagwarantował organowi na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. W myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Ponadto przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, m.in. jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę albo jeżeli zgłoszona inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W badanej sprawie – jak wskazał organ odwoławczy - Starosta Ś. w wyniku analizy przedłożonej dokumentacji nałożył na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Stwierdzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nieprawidłowość stanowi naruszenie konkretnych przepisów prawa warunkujących przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. W opinii Wojewody jego nałożenie było zasadne, również stopień skonkretyzowania i umotywowania był wystarczający. Tym samym organ uznał, że wykonanie dyspozycji przepisu art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez organ pierwszej instancji przeprowadzono prawidłowo. Jak wskazał organ odwoławczy z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor uchybił realizacji nałożonego nań obowiązku, tj. nie dostarczył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonych robót budowlanych. Biorąc pod uwagę charakter powyższego naruszenia przepisów materialnych, a także związanie organu administracyjnego przepisem art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazującym podjęcie ściśle określonego rozstrzygnięcia w badanej sprawie, Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, a więc kończąca je decyzja z dnia 16 września 2009 r., wnosząca sprzeciw w sprawie przyjęcia zamiaru przystąpienia do przedmiotowych robót budowlanych, jest zgodna z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożyła Spółka A z siedzibą w W., domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: – art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, której podstawa było niespełnienie przez stronę skarżącą obowiązku nałożonego niezgodnie z prawem; – art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu do inwestycji celu publicznego; – art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na dokonaniu pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzeniu zebranego w jej toku materiału dowodowego; – art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewykazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, a także powodów, dla których dowodom przedstawionym przez inwestora odmówił wiarygodności; – art. 8 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny wobec wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia przy tym słusznego interesu wnioskodawcy, co w żaden sposób nie może przyczyniać się do pogłębiania zaufania do organów Państwa. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż Spółka winna była uczynić zadość wezwaniu Starosty do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, na co rzekomo wskazuje art. 59 ust. 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, że przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem, tj. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowi inwestycję celu publicznego, bowiem na tle obowiązujących przepisów jest inwestycją z zakresu "łączności publicznej", o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym artykułem celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 2 ust. 26 ustawy - Prawo telekomunikacyjne publiczną siecią telefoniczną jest publiczna sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniająca łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych, z kolei publiczną siecią telekomunikacyjną jest sieć telekomunikacyjna wykorzystywana głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Wobec tego – zdaniem strony skarżącej - należy przyjąć, że w pojęciu "łączności publicznej" mieści się także budowa i eksploatacja ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Przy tak sformułowanym przepisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem. Wobec powyższego stanowisko Wojewody jakoby skarżąca winna uzyskać dla planowanego przez siebie przedsięwzięcia decyzję o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia i oparcia w przepisach. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizacją inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 50 ust. 1 ustawy). Wojewoda powołał się wprawdzie na zapis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże przepis ten znajduje jednak zastosowanie do inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego. Wskazuje na to jego enumeratywna treść, zgodnie z którą art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 ustawy. Odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy prowadzi jedynie do wniosku, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć innych niż inwestycje celu publicznego podlega wyłączeniom, takim jak przewidziane dla inwestycji celu publicznego. Prowadzi to do wniosku, że roboty zmieniające zagospodarowanie przestrzenne lub zmieniające sposób użytkowania obiektu, nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy Prawo budowlane nie nakłada na nie obowiązku uzyskania pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżąca podniosła, że montaż masztu antenowego o wysokości 12 m wraz z systemem anten na istniejącym budynku nie jest objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowi o tym art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego). Co za tym idzie, roboty planowane przez stronę skarżącą zostały przez nią słusznie zakwalifikowane do obowiązku zgłoszenia. Nadto, w sytuacji gdy wykonanie robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest wymagane również uzyskanie decyzji lokalizacyjnej (art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy). W takiej sytuacji skarżąca zobowiązana była jedynie dokonać jej zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na szczególną uwagę zasługuje w niniejszej sprawie przepis art. 135 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przepisu tego wynika zatem uprawnienie sądu do objęcia swoim rozstrzygnięciem innych aktów i czynności podjętych w granicach danej sprawy. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje oraz postanowienie Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], Sąd uznał, że skarga Spółki A i zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego, dające podstawę do uchylenia tych rozstrzygnięć. Należy tutaj zauważyć, że w/w rozstrzygnięcia zostały podjęte w postępowaniu prowadzącym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". W dniu 16 stycznia 2009 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Ś. zgłoszenie – na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego – Spółki A z siedzibą w W. zamiaru przystąpienia do robót budowlanych obejmujących "montaż urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym", przewidziane do realizacji w Ś. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] Starosta w Ś. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia powyższego zgłoszenia poprzez dołączenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzonych robót budowlanych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona skarżąca nadesłała pismo z dnia 26 lutego 2009 r., w którym wskazała, że w myśl art. 50 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowane prace nie wymagają uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym obowiązek uzupełniania jest bezzasadny. Z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] Starosta Ś. wniósł sprzeciw w sprawie jego przyjęcia. W wyniku wniesienia przez wnioskodawcę odwołania, decyzja ta została uchylona przez Wojewodę D. na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], a sprawa trafiła ponownie do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy również zauważyć, że w/w decyzja organu odwoławczego została zaskarżona w części dotyczącej jej uzasadnienia przez Spółkę A do WSA we Wrocławiu, tj. Spółka zakwestionowała stanowisko organu co do konieczności przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku rozpatrzenia tej sprawy wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt IISA/Wr 497/09) WSA we Wrocławiu skargę oddalił. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje są zatem wynikiem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wniesionego przez inwestora zgłoszenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie został naruszony przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 k.p.a.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] – na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz decyzji Wojewody D. z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] – Starosta Powiatowy w Ś. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez dołączenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonych robót budowlanych. Jednakże w ocenie Sądu nałożenie tego obowiązku było co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim organ I instancji naruszył przy jego podejmowaniu art. 7 i art. 77 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej, w tym organy nadzoru budowlanego, obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej, z której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Celem każdego postępowania administracyjnego jest bowiem dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe, prawne zakwalifikowanie i na tej podstawie wydanie decyzji administracyjnej, zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w powołanym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt IISA/Wr 497/09) i wytycznymi co do dalszego postępowania w nim wskazanymi, że Starosta Ś. rozpoznając sprawę, winien przede wszystkim wyjaśnić, czy planowaną inwestycję należy zaliczyć do inwestycji wymagającej decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Te okoliczności będą musiały zatem zostać w pierwszej kolejności wyjaśnione przy rozpatrywaniu zgłoszenia Spółki A przez Starostę, a na podstawie ich wyników ewentualnie będzie można podjąć postanowienie na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zdaniem Sądu ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi wynikać nie tylko z właściwie uzasadnionej potrzeby, ale także z obowiązujących przepisów prawa. Dodatkowe szkice, dokumenty uzgodnienia itd. powinny zatem znajdować oparcie w odpowiednich przepisach regulujących np. ochronę środowiska, ochronę przeciwpożarową, wynikać z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy wreszcie z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2200/07, publ. LEX nr 510960). Z takiego stanowiska wynika natomiast, że organ administracyjny powinien wskazać podstawę prawną, która pozwoliła na nałożenie obowiązku przedłożenia określonego dokumentu na postawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Ponieważ postanowienie Starosty nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego, co w niniejszej sprawie w sposób ewidentny narusza art. 107 § 3 k.p.a., nie jest wiadome na jakiej podstawie organ ten przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją wymagającą uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie zresztą jak we wcześniejszym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] brak jest wyjaśnienia, dlaczego planowana inwestycja zaliczona została z kolei do inwestycji celu publicznego. Brak zatem konsekwencji w stanowisku organu II instancji, bowiem w poprzedniej decyzji kasacyjnej szczegółowo organ odwoławczy przedstawił co organ I instancji ma rozważyć (czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego czy zwykłą inwestycją), a w ocenianej decyzji przeszedł do porządku nad brakiem takich rozważań w decyzji Starosty. Należy zauważyć, że opieranie się na twierdzeniach zawartych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest niezgodne z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zajęcie merytorycznie stanowiska w określonej kwestii przez organ odwoławczy nie wiąże organu pierwszej instancji. Wiążący charakter mają zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a. i to jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, publ. LEX nr 339485). W świetle przytoczonych uwag należało stwierdzić, że nałożony w postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2009 r. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nie tylko nie został właściwie uzasadniony, ale również nie została wskazana podstawa prawna. Ponadto nie bez znaczenia dla oceny legalności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest fakt wyznaczenia inwestorowi bardzo krótkiego terminu, tj. do 30 sierpnia 2009 r., do złożenia dokumentu (tu decyzji o warunkach zabudowy), którego obowiązku dołączenia do zgłoszenia Spółka nie mogła wcześniej przewidzieć (zwłaszcza z uwagi na wcześniej nałożony obowiązek przedłożenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie, organ żądając uzupełnienia zgłoszenia winien zgłaszającemu wyznaczyć termin, który w sposób realny umożliwi wykonanie nałożonego nań obowiązku, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Ustawodawca pozostawia w tym względzie swobodę organowi, która w istocie nie może oznaczać dowolności. Żądanie dostarczenia pozwolenia, uzgodnień, opinii winno uwzględniać czas adekwatny na ich uzyskanie od właściwego organu, aby dopuszczonego przez normę prawa do uzupełnienia zgłoszenia nie czynić iluzorycznym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 269/08, publ. LEX nr 509891). Powyższe pozwoliło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić postanowienie Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydawane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie podlega zaskarżeniu, jednakże jego kontrola odbywa się w drodze badania prawidłowości decyzji organu wnoszącej sprzeciw. Wadliwość postanowienia Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...] sierpnia 2009 r. musiała wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonych przez Spółkę A decyzji, podjętych w następstwie stwierdzenia przez organy orzekające niewykonania obowiązków nałożonych w/w postanowieniem. Podstawą bowiem ich podjęcia jest przepis art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym organ w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie o brakujące dokumenty uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Niezależnie od powyższego należy również zwrócić uwagę na fakt złożenia w dniu 31 sierpnia 2009 r. przez stronę skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu, nierozpatrzenie tego wniosku postanowieniem i nawiązanie do niego jedynie w uzasadnieniu podjętej decyzji jest naruszeniem nie tylko podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, ale i art. 101 k.p.a.. Każdy wniosek o zawieszenie postępowania - niezależnie od zasadności takiego żądania - musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1405/05, publ. LEX nr 275467). Za nieuzasadnione uznać należy również twierdzenie organu I instancji, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jest czynnością materialnotechniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. Skład orzekający stanął na stanowisku, że każde zgłoszenie budowy lub robót budowlanych przewidziane w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisu art. 61 k.p.a., które kończy się bądź wydaniem decyzji właściwego organu o wniesieniu sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 lub decyzji o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych inwestycji budowlanej na podstawie art. 30 ust. 7 przywołanej ustawy bądź z upływem 30-dniowego terminu – bez zgłoszenia takiego sprzeciwu. Brak sprzeciwu właściwego organu w ustawowym terminie jest także rozstrzygnięciem sprawy, na podstawie którego inwestor może zgodnie z art. 30 ust. 5 w/w ustawy przystąpić do wykonywania robót budowlanych. Stanowiska w tym względzie zarówno w orzecznictwie sadowym jak i w doktrynie są dość rozbieżne (zob. T. B. Babiel, Bez pozwolenia, a jednak legalnie, Rzeczpospolita 2001/9/4; J. Borkowski, glosa do wyroku WSA z dnia 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, publ. OSP 2006/2/15; E. Frankiewicz, Skutki prawne zgłoszenia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy i zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ST 2005/4/50; B. Majchrzak, glosa do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, GSP-Prz.Orz. 2006/2/55; M. Laskowska, Instytucja zgłoszenia robót budowlanych w ustawie - Prawo budowlane, GSP 2005/2/435; A. Plucińska-Filipowicz, Zgłoszenie budowy: czym jest, a czym na pewno nie jest, Rzeczpospolita 2008/6/24; K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2007, s. 165; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 734/07, publ. LEX nr 485804; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 982/07, publ. LEX nr 510929; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 747/97, publ. LEX nr 47285; wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1793/96, publ. LEX nr 46663). Za zaprezentowanym poglądem składu orzekającego w niniejszej sprawie przemawiają następujące argumenty. Przede wszystkim to, że dokonanie zgłoszenia przez inwestora – jako wyjątek od zasady konieczności uzyskania pozwolenia na budowę – jest pierwszą czynnością w postępowaniu administracyjnym choć "uproszczonym", zmierzającym do rozpoczęcia robót budowlanych. Również konieczność badania zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pod względem zgodności z przepisami prawa planowanej inwestycji (np. pod względem czy nie wymaga ona uzyskania pozwolenia na budowę) oraz możliwość żądania przez ten organ uzupełnienia zgłoszenia, w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, świadczy o tym, że postępowanie się toczy. "Zgłoszenie obliguje organ administracji do przeprowadzenia weryfikacji zamierzenia inwestora co najmniej w zakresie wynikającym z art. 30 ust. 6 i ust. 7 Prawa budowlanego. W razie stwierdzenia sprzeczności organ jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. Organ musi więc podjąć określone działania. Skutek tych działań ma zaś znaczenie prawne. Jeśli bowiem w ciągu 30 dni od dnia zgłoszenia organ nie wniesienie sprzeciwu wobec inwestycji określonej w zgłoszeniu, to inwestor uzyskuje tym samym uprawnienie do legalnego podjęcia robót (ściślej uzyskuje uchylenie reglamentacji administracyjno-prawnej w postaci prewencyjnego zakazu podjęcia robót budowlanych). Ten skutek wynika z rozstrzygnięcia organu, które w porównaniu do pozwolenia na budowę jest inne co do formy, ale zbliżone w treści. Jeśli idzie o formę, to zamiast decyzji administracyjnej mamy tu do czynienia z tzw. "milczeniem władzy". Instytucję tę należy traktować jako swoisty akt pozytywny. Co do treści - w "milczącym" akcie organu możemy, podobnie jak w pozwoleniu na budowę, wyróżnić dwa rozstrzygnięcia: konstytutywne, umożliwiające rozpoczęcie inwestycji, oraz deklaratoryjne, potwierdzające jej zgodność z wymogami ustawy Prawo budowlane w zakresie określonym w art. 30 ust. 6 i ust. 7. Ograniczony jest więc zakres ustalenia zgodności z prawem inwestycji. Dwóm rozstrzygnięciom odpowiadają również odpowiednio dwa skutki: możliwość legalnego realizowania inwestycji oraz jej prawna ochrona." (zob. M. Kruś, Podstawowe instytucje i zasady prawa budowlanego, Poznań, kwiecień 2009 r., publ. LEX/el 2009). Z powyższego wynika, że także skutek dokonania zgłoszenia, jakim jest zakończenie procedury administracyjnej, czy to przez możliwość rozpoczęcia procesu budowlanego (w przypadku braku sprzeciwu organu) czy też przez wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu, przemawia za przyjęciem, że mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym. W każdej z tych sytuacji dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i jej zakończenia w danej instancji, a jej przedmiotem jest prowadzenie robót budowlanych. "Podobieństwo skutków wywoływanych przez decyzję i "milczenie" uprawnia do odpowiedniego stosowania regulacji kodeksu postępowania administracyjnego do procedury zgłoszenia robót budowlanych w pełnym zakresie, a więc w przypadku zwieńczenia jej nie tylko sprzeciwem, lecz także konkludentnym aktem administracyjnym (indywidualnym i zewnętrznym). W tym drugim przypadku jednak, ze względu na brzmienie art. 1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest posłużenie się metodą wnioskowania przez analogię z ustawy (analogia legis)" (zob. B. Majchrzak, Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Oficyna 2008, publ. Lex/monografie/budowlane prawo). Kończąc, należy również zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez B. Majchrzaka, że sprzeciw z art. 30 ust. 5 zdanie 2 Prawa budowlanego jest aktem odpowiadającym charakterystyce właściwej dla decyzji administracyjnej w ujęciu materialnym. Stanowi bowiem akt zewnętrzny zawierający oświadczenie woli organu administracji architektoniczno-budowlanej (starosty lub wojewody) będącego bez wątpienia organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Ponadto ustanawia, na podstawie normy administracyjnego prawa materialnego, konsekwencje prawne dla zindywidualizowanego stanu faktycznego i odmawia indywidualnie oznaczonemu adresatowi zezwolenia na podjęcie działań polegających na realizacji zamierzenia inwestycyjno-budowlanego. Jest wobec tego przejawem władczej ingerencji państwa w zasadę wolności budowlanej, przez co musi zaliczać się do elementów materialnoprawnych (elementów normy administracyjnego prawa materialnego). Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, to właśnie normy materialnego prawa administracyjnego legitymują organy administracji publicznej do wkraczania w sferę wolności obywatelskich, czy inaczej mówiąc, określają uprawnienia administracji wraz ze wskazaniem treści i formy aktywności. Zatem organy te będą mogły zastosować prawną formę działania w postaci decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy znajdą do tego umocowanie w prawie materialnym. Dlatego też przyjmuje się stanowisko, według którego podstawę do wydania decyzji administracyjnej wyprowadzać należy z powszechnie obowiązujących norm tego prawa. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego i dowodowego, co stanowi naruszenie w/w przepisów procedury administracyjnej. Naruszenia przepisów prawa procesowego, których dopuściły się organy orzekające w niniejszej sprawie, obligowały do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Po myśli art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. k.g.