I OSK 1174/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1996/09 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA lub Sądem) wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1996/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej MSWiA) z [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1995-2007 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej – uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: podinspektor w stanie spoczynku A. C. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji, zwanego dalej KGP, o wydanie zaświadczenia dla celów emerytalnych, potwierdzającego pełnienie służby w latach 1995 – 2007 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...] KGP odmówił A. C. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1995 – 2007 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W zażaleniu wnioskodawca zarzucił organom niewłaściwe zbadanie materiałów archiwalnych i wskazał przypadki interwencji, w których wykonywał czynności służbowe w okolicznościach stwarzających realne zagrożenie dla życia i zdrowia. MSWiA postanowieniem z [...] września 2009 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i przytoczył podstawy prawne wydawania zaświadczeń oraz przepisy regulujące podwyższenie emerytury policyjnej ze względu na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ podkreślił, że warunkiem uznania działań policjanta za uprawniające do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia policjanta; to zagrożenie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Wskazując okresy, w jakich A. C. pełnił służbę na określonych stanowiskach organ odwoławczy nawiązał do akt osobowych wnioskodawcy, które nie zawierają dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Tych okoliczności nie potwierdził również dyrektor Centralnego Biura Śledczego oraz Komendant Wojewódzki Policji w G. W komórce organizacyjnej CBŚ, w której strona pełniła służbę do roku 2007 nie prowadzono dokumentacji mogącej potwierdzić udział w czynnościach, w których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Także Komendant Wojewódzki Policji w G. po przeprowadzeniu analizy dokumentów archiwalnych (m.in. akt kontrolnych dochodzeń, teczki operacyjnego sprawdzenia, teczki rozpoznania, teczki rozpracowania operacyjnego, teczki zagadnieniowej), nie stwierdził informacji pozwalających wydać żądane zaświadczenie. Wobec powyższych okoliczności MSWiA stanął na stanowisku, iż żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zebrania przez organ administracji nowych informacji. Organ rozpoznając żądanie wydania zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Jeżeli dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia /tak NSA w wyroku z 2 września 1998 r., o sygn. II SA/Łd 1119/96/. W konkluzji stwierdzono, że organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaś postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie przewiduje przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków. W skardze A. C. zarzucił dowolną i wadliwą ocenę okoliczności faktycznych, gdyż organy nie uwzględniły przywołanych konkretnych spraw, w których skarżący dokonywał czynności z zagrożeniem życia i zdrowia. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił postanowienia organów obu instancji uznając, że nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a organ nie powinien ograniczać się do ustalenia stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o akta personalne funkcjonariusza. Ponieważ skarżący powołał przykłady konkretnych akcji, w których brał udział i których charakter w jego ocenie sprawiał, że zagrażały one życiu i zdrowiu, to obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do tych twierdzeń. Sąd powołał się na wyrok NSA z 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96, w którym wskazano, iż konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawców, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Opierając się na tym orzeczeniu wywiedziono, że organ może badać także inne dane oprócz ewidencji i rejestrów, a także ustalać to, gdzie znajdują się dane potrzebne stronie. Wobec tego niezbędne jest poczynienie starań w celu odnalezienia danych dotyczących wskazanych przez stronę akcji, a w dalszej kolejności należy ocenić je pod kątem żądanego zaświadczenia. Za wnikliwym zbadaniem dokumentów przemawia również treść pisma Naczelnika Wydziału Centralnego Biura Śledczego w Z. z [...] lutego 2009 r. (k.104 akt adm.) z którego wynika, że A. C. w latach 1999 – 2007 pełnił służbę przy wykonywaniu zadań bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu. W skardze kasacyjnej MSWiA, reprezentowany przez radcę prawnego, na podstawie art. 173 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżył powyższy wyrok zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734), zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów, oraz art. 218 § 1 i 2 K.p.a. i 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego albowiem ograniczył się jedynie do zbadania stanu faktycznego wynikającego z akt personalnych, podczas gdy powinien dokonać ustaleń czy nie posiada innej dokumentacji dotyczącej zdarzeń wskazanych przez funkcjonariusza; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że mogło dojść do istotnego naruszenia prawa i tym samym nie zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Na tej podstawie wniesiono o oddalenie skargi A. C., alternatywnie - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię został umotywowany następująco: z przepisu art. 218, art. 219 k.p.a. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów wynika jasno, że przedmiotowe zaświadczenie wydawane jest przez właściwe organy służb mundurowych objętych zakresem tego rozporządzenia, wyłącznie na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby "w tych warunkach". W sytuacji braku odpowiednich dokumentów potwierdzających konkretne okoliczności, organ nie posiada uprawnień do wydania zaświadczenia. Organ w sposób szczegółowy wskazał wszelkie okoliczności faktyczne zarówno dotyczące samego przebiegu służby, jak też dokonał ponownej analizy akt osobowych. Wydając wyrok WSA nie odniósł się do kwestii całości materiału dowodowego, poprzestając na stwierdzeniu, iż badane były jedynie akta personalne skarżącego. Wydanie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może być (choć nie musi) poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania strony zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ale tylko w zakresie koniecznym do ustalenia treści, której potwierdzenia żąda wnioskodawca. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego indywidualnego stanu faktycznego polegałoby na jego ustaleniu przez organ administracji i prowadziłoby w istocie do rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia bądź nieistnienia uprawnienia lub obowiązku, a rezultatem takiego działania organu jest decyzja administracyjna, nie zaś zaświadczenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że do zaświadczeń nie mają zastosowania przepisy działu II K.p.a., organ właściwy w sprawie nie prowadzi postępowania dowodowego (wyrok NSA z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 717/09). Występujący w art. 218 § 1 i 2 K.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do art. 75 – 86 (wyrok NSA z 21 stycznia 1997 r., sygn. SA/Łd 3105/96, OSP 1998, Nr 6, poz. 106). Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi ograniczać się faktów i okoliczności wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Podkreślono także trafność orzecznictwa, według którego postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wskazując, że poza oceną strony przeciwnej pozostało pismo Naczelnika Wydziału Centralnego Biura Śledczego w Z. z [...] lutego 2009 r., w którym potwierdzono fakt pełnienia przez skarżącego w latach 1997 – 2007 służby przy realizacji zadań bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu. Strona przeciwna rzekomo podjęła czynności wyjaśniające, które sprowadzały się do analizy akt osobowych skarżącego. Literalne brzmienie § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów nie pozwala ograniczyć badania do akt osobowych funkcjonariusza. W orzecznictwie wskazuje się przykładowo na – poza aktami osobowymi – dokumenty dotyczące pełnienia służby. Są to książki przydziału bojowego jednostki, książki wydarzeń jednostki, notatniki służbowe, imienne roczne karty służby. Według strony, za ugruntowany należy uznać pogląd, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury odpowiadać winno regułom ogólnym wynikającym z art. 7-9, art. 77 i art. 80 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że mogło dojść do istotnego naruszenia prawa i tym samym nie zastosowanie art. 151 p.p.s.a." Zarzut ten został wadliwie postawiony, gdyż autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odpowiednimi regulacjami postępowania administracyjnego, które były przez WSA przy rozpoznawaniu skargi A. C. interpretowane (nie stosowane). W orzecznictwie NSA za ugruntowany należy uznać pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma zbyt ogólny charakter i dotyczy wszelkich uchybień procedury, stąd samo przytoczenie tej regulacji bez wyartykułowania, jakim przepisom postępowania Sąd uchybił i wskazania, że miało to wpływ na wynik sprawy, czyni nieskutecznym zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ( zob. np. wyrok NSA z 11 marca 2010 r., sygn. I OSK 1540/09). Prawidłowość ustaleń faktycznych może być podważona poprzez wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (podatkowego), jakie zostały w ocenie strony naruszone w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 16 marca 2010 r., sygn. II FSK 1778/08). Niezależnie od tego zauważyć wypada, że nie można – jak to czyni skarga kasacyjna - utożsamiać oceny materiału dowodowego z kwalifikacją działań organu w zakresie istotnego lub nieistotnego naruszenia prawa. Błędna ocena materiału dowodowego dotyczy sfery faktów a nie sfery prawa. Wreszcie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie ma żadnych argumentów mających przekonywać Naczelny Sąd Administracyjny o błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uzasadnienie skargi jest w całości ukierunkowane na zarzut naruszenia prawa materialnego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że w tej części nie sposób uznać skargi kasacyjnej za poprawną pod względem konstrukcyjnym. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.op.s.a. wskazano na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 218 § 1 i 2 K.p.a. i 217 § 2 pkt 2 k.p.a. upatrując naruszenie tych przepisów poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego albowiem ograniczył się jedynie do zbadania stanu faktycznego wynikającego z akt personalnych podczas gdy powinien dokonać ustaleń czy nie posiada innej dokumentacji dotyczącej zdarzeń wskazanych przez funkcjonariusza. Stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie regulacja ta nie była stosowana zarówno przez organy Policji, jak i WSA. Stanowiła one jedynie podstawę - w związku z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów - do ubiegania się przez wnioskodawcę o wydania zaświadczenia określonej treści. Zaznaczyć też należy, że skarga kasacyjna wbrew wymogom wynikającym z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie zawiera żadnego uzasadnienia i nie wyjaśnia, w jaki sposób WSA zinterpretował § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów i na czym polegał błąd w wykładni tego konkretnego przepisu. Zatem w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie spełnia wzorca ustawowego /art. 176 p.p.s.a./. Pozostała część zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje na przepisy art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Nie ulega żadnej wątpliwości, że są to klasyczne przepisy proceduralne, umożliwiające organom Policji wydanie zaświadczenia, o jakim mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów i tym samym nie mieszczą się w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Niemniej jednak, kierując się uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 /"Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych; ONSAiWSA 2010/1/1/, zarzut ten został rozpoznany. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną co do zakresu postępowania wyjaśniającego przy wydawaniu zaświadczeń. Także powołane w tym zakresie orzecznictwo nie jest w realiach sprawy kwestionowane, przy czym zauważyć należy, że WSA uchylając postanowienia organów obu instancji również powołał się na jedno z tych orzeczeń. Zatem w tym zakresie poglądy organów i Sądu były zbieżne. Natomiast przyczyną, która legła u podstaw kasacyjnego wyroku było stwierdzenie, że skoro wnioskujący o wydanie zaświadczenia powołał konkretne przykłady akcji, w których brał udział i których charakter w jego ocenie sprawiał, że istniało w ich trakcie bezpośrednie zagrożenie dla jego życia i zdrowia, to obowiązkiem organu było ustosunkować się do tych twierdzeń. Organ tego nie uczynił, co w powiązaniu z pismem Naczelnika Wydziału Centralnego Biura Śledczego w Z. z dnia [...] lutego 2009 r. /k.104 akt adm./ zadecydowało o treści orzeczenia. Wskazując więc jako podstawę zaskarżonego orzeczenia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., WSA – aczkolwiek przepisu tego nie przytoczył - w istocie zarzucił organom naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Zasadnie bowiem wskazano, że w żadnym miejscu uzasadnienia nie ma odniesienia do naprowadzonych wyżej okoliczności, co przy istniejących możliwościach postępowania wyjaśniającego stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. Stąd też zarzut naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.