II SA/Go 966/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M.I. na czynność Starosty Powiatu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. stwierdza uprawnienie M.I. do otrzymania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydaną na podstawie decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...]r. o rejestracji pojazdu marki [...], nr rej. [...] – tj. pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym ( tekst jednolity: Dz.U. 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej M.I. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Starosta działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U.z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ) zarejestrował pod numerem [...], stanowiący własność M.I., pojazd marki [...], ( nr nadwozia [...], nr silnika [...]) wydając w związku z tym kartę pojazdu. W toku postępowania o rejestrację pojazdu jego właścicielka uiściła w dniu [...] lutego 2005 roku opłaty w kwocie 548 zł, w tym 500 zł za wydanie karty pojazdu. Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. M.I. wystąpiła do Starosty o zwrot kwoty 425 złotych jako nadpłaty za wydanie karty pojazdu zarejestrowanego powołaną na wstępie decyzją. W uzasadnieniu powoływała się na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. ( U 6/04, OTK-A 2006/1/3) niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę prawną pobrania opłaty za kartę pojazdu. Pismem z dnia [...] października 2009 r. znak [...] (doręczonym stronie 14 października) organ odmówił dokonania zwrotu nadpłaty wskazując, iż uiszczona opłata za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł wynikała z obowiązujących w dniu rejestracji pojazdu przepisów prawa tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. nr 137, póz. 1310). Wskazał także na odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. ( U 6/04, OTK-A 2006/1/3) terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu § 1 ust. 1 wymienionego Rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., jak i fakt, że przepis określający wysokość opłaty na 500 złotych pozostawał w obrocie prawnym do 15 kwietnia 2006 r. Pismem nadanym w urzędzie pocztowym 26 października 2009 r. M.I. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu "nadpłaty" za wydanie karty pojazdu oraz o jej zwrot w wysokości 425 złotych wraz z ustawowymi odsetkami.W uzasadnieniu ponownie powoływała się na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu, który stanowił podstawę prawną opłaty za kartę pojazdu ustalonej na kwotę 500 zł oraz stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OPS 3/07. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z [...] października 2009 r. (doręczonym wnioskodawczyni 3 listopada 2009 r., Starosta odmówił stwierdzenia bezskuteczności czynności odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu oraz odmówił zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł wraz z odsetkami. W skardze wniesionej za pośrednictwem organu w dniu [...] listopada 2009 r. . ( data nadania ) skarżąca M.I. wniosła o: - uchylenie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł wraz z ustawowymi odsetkami, - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych. W uzasadnieniu wywodziła, że odmowa zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji gdy powołany przepis został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską stanowi naruszenie prawa uzasadniające uwzględnienie skargi. Podnosiła w szczególności, iż jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku opłata w wysokości 500 zł. nie pozostaje w związku z rzeczywistymi kosztami wytworzenia i dystrybucji takich kart. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie i wywodząc iż działaniu organu w dacie ustalenia wysokości opłaty nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako: ppsa ). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była dokonana przez Starostę odmowa zwrotu części opłaty uiszczonej przez skarżącą za wydanie karty pojazdu. Podstawą prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. W myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cyt. przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dniem 15 kwietnia 2006 r., które w § 1 określa, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pobiera się opłatę w wysokości 75 zł. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że rozporządzenie traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Kwestią wstępną dla przedmiotu kontroli przeprowadzanej w niniejszej sprawie było rozważenie dopuszczalności skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę administracyjną. Tryb ten został zaaprobowany w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (l OPS 3/07), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. Skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 ust. 4 ppsa. Droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym ( por. uchwała SN z dnia 16 maja 2007 r, III CZP 35/07 ). Przy takiej konstrukcji uprawnienia strony konieczne było wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ppsa czyli poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazany wymóg w niniejszej sprawie został dopełniony. Doręczenie skarżącej pisma o odmowie zwrotu nadpłaty opłaty nastąpiło 14 października, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nadane zostało w urzędzie pocztowym 26 października 2009 r. Kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem powołanego już wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Rozważając skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w związku zastosowanym przez niego zabiegiem polegającym na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzić należy, przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, iż z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa stanowionego aktami wykonawczymi do ustaw. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (vide: uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r, l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (vide: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r, II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Należy również wskazać na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe ( zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku ). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Z powyżej wskazanych przyczyn orzecznictwo sądów administracyjnych rozstrzyga przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej ( vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2008 r., III SA/Łd 88/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., II SA/Ol 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., II SA/Po 420/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., III SA/Lu 228/09). Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny, w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skarżącej przysługuje więc uprawnienie do zwrotu uiszczonej przez nią kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Tym samym organ administracji odmawiając M.I. uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu działał z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe względy, w oparciu o art. 146 § 1 ppsa, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty uzewnętrznionej w jego piśmie z dnia [...] października 2009 roku (znak: [...]). Ponieważ uprawnienie skarżącej do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła również potrzeba uznania jego istnienia w treści niniejszego orzeczenia w zakresie określonym w pkt II wyroku (art. 146 § 2 ppsa). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji ustali wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu skarżącej, zarejestrowanego powołaną na wstępie decyzją, mając w szczególności na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Odniesie się też do żądania w przedmiocie odsetek zgłoszonego pismem skarżącej z dnia [...] października 2005 roku, które dotychczas nie było przedmiotem rozpoznania organu. W tym miejscu należy dodatkowo wskazać na pogląd wyrażony przez NSA w powoływanej już uchwale ( I OPS 3/07 ) a odnoszący się do uchwały Sąd Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. (III CZP 35/07), iż stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Zważywszy na wynik sporu o kosztach postępowania (obejmujących uiszczony od skargi wpis w kwocie 200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.