II SAB/Bk 48/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie zbadania legalności zabudowy 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do załatwienia w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi – wniosku J. S. z dnia 24 czerwca 2009 roku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SAB/Bk 48/09 UZASADNIENIE Pismem z 26 czerwca 2009 r. J. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o wszczęcie postępowania "w sprawie sprawdzenia legalności całej zabudowy fermy lisów" należącej do K. K. zlokalizowanej przy ul. L. w B. Zdaniem wnioskodawcy podstawą do przeprowadzenia tego postępowania jest opinia biegłego sądowego wykonana na zlecenie Prokuratury Rejonowej B. – P. stwierdzająca istnienie samowoli budowlanych na działce należącej do sąsiada wnioskodawcy. W piśmie zawarto wnioski przeprowadzenia kontroli zabudowy fermy, sporządzenia planu zagospodarowania nieruchomości, wskazania budowli zabezpieczających oraz magazynów, budynku, w którym zainstalowano urządzenia gospodarcze służące funkcjonowaniu fermy. W dniu 01 lipca 2009 r. wnioskodawca, odpowiadając na wezwanie organu, podał numer geodezyjny działki, na której znajduje się ferma. W kolejnym wezwaniu z 23 lipca 2009 r. organ zobowiązał stronę do dokładnego określenia czynności, której żąda od organu, w szczególności czy jest to wniosek o wznowienie postępowania, zmianę lub stwierdzenie nieważności wydanych decyzji – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Uzasadniając wezwanie wskazano, że w sprawie legalności zabudowy na działce K. K. prowadzone było postępowanie administracyjne i sądowe przed WSA w Białymstoku (sprawa II SA/Bk 940/05), w których nie stwierdzono samowoli budowlanej, a sąd oddalił skargę J. S. od decyzji Wojewody umarzającej postępowanie. W odpowiedzi na powyższe J. S. sprecyzował, iż "wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie legalności zabudowy całej fermy i sprawdzenia stanu prawnego". Podał również, że "prowadzone wcześniej postępowanie dotyczyło rozbudowy fermy i nie jest tożsame z przeprowadzeniem postępowania w sprawie sprawdzenia legalności całej zabudowy". Pismem z 17 sierpnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. pozostawił wniosek J. S. bez rozpoznania. Wskazał, że wnioskodawca nie uzupełnił braku formalnego żądania i nie podał, wbrew wezwaniu wystosowanemu pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, podjęcia jakich czynności domaga się od organu. Powtórzył, że legalność zabudowy na działce K. K. była już poddawana kontroli administracyjnej, której wynik był negatywny. Pismem z 15 października 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustosunkował się do złożonej przez J. S. skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego. Wskazał, iż jego zdaniem w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła bezczynność organu I instancji w rozumieniu art. 37 Kpa, bowiem organ załatwił wniosek J. S. pozostawiając go pismem z 17 sierpnia 2009 r. bez rozpoznania. Skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. złożył do sądu administracyjnego J. S. Podniósł, że wyrok WSA w sprawie II SA/Bk 940/05 i oddalający skargę kasacyjną od niego wyrok NSA w sprawie II OSK 917/06 zostały wydane w sprawie dokonanej przez K. K. rozbudowy fermy. Powołał znajdujące się w uzasadnieniu wyroku NSA następujące stwierdzenie: "ocena legalności posadowienia tych obiektów mogła być bowiem dokonana wyłącznie w odrębnym postępowaniu, obejmującym swoim zakresem budowę, czy też postawienie, tych obiektów na działce K. K.". Zdaniem skarżącego obiekty, o których wspomina NSA, nie były objęte postępowaniem w przedmiocie legalności rozbudowy. Skarżący podał, że powyższe oraz treść opinii biegłego sporządzonej na zlecenie Prokuratury Rejonowej B. – P., w której wskazano na znajdujące się na działce K. K. obiekty budowlane posadowione z obejściem przepisów prawa – uzasadniają stwierdzenie, iż należy przeprowadzić odrębne postępowanie dotyczące całej zabudowy działki. Wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania z jego wniosku była bezpodstawna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa fermy lisów K. K. była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego obydwu instancji i skarżący brał w nich udział. Stwierdzono w nich, że zarówno znajdujący się na działce budynek gospodarczy, jak i ferma lisów zostały zlokalizowane zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Wymogiem formalnym skargi na bezczynność jest wcześniejsze wyczerpanie trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 37 Kpa (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Wymóg powyższy został spełniony pismem J. S. z 26 sierpnia 2009 r. skierowanym do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., załatwionym negatywnie w dniu 15 października 2009 r. pismem nr [...]. Co prawda forma załatwienia (pismo, a nie postanowienie), nie była prawidłowa, ale strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprawidłowego działania organów administracyjnych. Dlatego sąd uznał spełnienie wymogów formalnych skargi w sprawie niniejszej. Rozpoznając merytorycznie skargę J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało ją uwzględnić. Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (vide J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 37). Ocena istnienia zarzutu bezczynności wymaga skontrolowania sposobu prowadzenia postępowania ze standardami wynikającymi z art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania), a także z terminami załatwiania spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 Kpa oraz instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia spraw w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy uregulowaną w art. 36 Kpa (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 02 października 2008 r., IV SAB/Wr 6/08, Lex nr 498298). Z powyższych zasad wynika, że organy powinny działać wnikliwie i szybko (art. 12 Kpa), sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a gdy wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – w terminie miesiąca, przy czym w sprawach szczególnie skomplikowanych termin ten wydłużono do dwóch miesięcy (art. 35 Kpa). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 Kpa). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w Kpa, jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązanych przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że jeżeli wniosek wszczynający postępowanie budzi wątpliwości co do treści żądania, to organ administracyjny powinien wezwać stronę do jego sprecyzowania pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa). Jednocześnie jednak należy pamiętać o obowiązku czuwania nad tym, aby strona nie poniosła straty z powodu nieznajomości prawa (art. 9 Kpa), jak i należy mieć na uwadze fakt, że wzywając stronę do sprecyzowania wniosku organ nie może jej narzucać ściśle określonego trybu załatwienia sprawy, nie pozostawiając wnioskodawcy swobody w sprecyzowaniu żądania. Strona powinna mieć możność swobodnego wyrażenia swojego stanowiska i nie może zostać ograniczona do wyboru jednej z opcji przedstawionej przez organ (por. wyrok w sprawie I SA/Wa 1712/07 z 09.04.2008 r., Lex nr 510810). W sprawie niniejszej należało w pierwszej kolejności dokonać oceny prawidłowości wezwania J. S. do określenia treści wniosku z 24 czerwca 2009 r. Żądanie tegoż wniosku wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania "w sprawie sprawdzenia zabudowy całej fermy lisów ..." zawierało uszczegółowienie w pięciu punkach, w których wskazywano o jakie obiekty budowlane chodzi. Organ uznał, iż nie został wskazany numer działki i wezwał wnioskodawcę w dniu 29 czerwca 2009 r. do podania tego numeru, co zostało wykonane. Dopiero później, bo w dniu 23 lipca 2009 r. uznano nieczytelność intencji wnioskodawcy wzywając do sprecyzowania żądań i wskazując na fakt orzeczenia już "w sprawie zabudowy działki nr [...]". Treść wezwania do uzupełnienia wniosku została sprecyzowana w sposób następujący: "Wzywam do usunięcia w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania braków poprzez sprecyzowanie żądań zawartych w w/w wniosku, a w szczególności dokładnego określenia żądanej w złożonym w dniu 26.06.2009 r. wniosku czynności tut. Inspektoratu dotyczącej legalności całej zabudowy fermy lisów Pana K. K. zlokalizowanej na działce nr geod. [...]15 przy ul. L. w B. tj. wznowienia postępowania, zmiany czy też stwierdzenia nieważności wydanych decyzji". W odpowiedzi na to wezwanie J. S. wskazał, że wnosi o: "wszczęcie postępowania w sprawie legalności zabudowy całej fermy i sprawdzenia stanu prawnego w związku z opinią biegłego sądowego z dnia 03.12.2008 r. i SPIWETem52 z dnia 24.03.2009 r. Prowadzone wcześniej postępowanie dotyczyło rozbudowy fermy i nie jest tożsame z przeprowadzeniem postępowania w sprawie sprawdzenia legalności całej zabudowy". W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba uzupełniania wniosku. Jednak nawet przyjmując prawidłowość czynności organu i zasadność wezwania do uzupełnienia wniosku z dnia 23 lipca 2009 r. – to należałoby uznać, iż obowiązek sprecyzowania intencji wnioskodawcy (odpowiedź z 27 lipca 2009 r.) został spełniony. Z jego pisma jednoznacznie wynikało, że nie chodzi mu o uruchomienie któregoś z trybów nadzwyczajnych w stosunku do decyzji z dnia [...] września 2005 r. poddanej kontroli sądu administracyjnego w sprawie II SA/Bk 940/05 (bowiem tamto postępowanie w ocenie wnioskodawcy dotyczyło wyłącznie rozbudowy obiektów budowlanych), a podał on że wnioskuje o wszczęcie nowego postępowania do wskazanych obiektów – powołanych w opinii biegłego – w zakresie legalności ich budowy od początku (nie – późniejszej rozbudowy). Dlatego pozostawienie bez rozpoznania wniosku z dnia 24 czerwca 2009 r. nie znajdowało oparcia w procedurze administracyjnej. W orzecznictwie pozostaje ugruntowana linia, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi czynność materialno – techniczną i nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania (zażalenia), tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (vide wyrok NSA z 21.10.2008 r., II OSK 1268/07, Lex nr 503717; postan. z 23.04.2008 r., II SA/Gd 122/08, Lex nr 512267; wyrok NSA z 03.09.2009 r., II OSK 978/07, Lex nr 516020). Zatem, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego żądanie spełniało kryterium kompletności i jasności – może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał w bezczynności (post. NSA z 08.04.2008 r., I GSK 485/07, Lex nr 469747). Zdaniem sądu, jak wyżej zasygnalizowano, wniosek skarżącego dodatkowo uzupełniony pismami z 01 lipca i 27 lipca 2009 r. – spełniał wymogi formalne, zatem bezzasadne było pozostawienie go bez rozpoznania. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostawał w bezczynności. Skoro postępowanie zostało wszczęte (art. 61 § 3 Kpa) – winno zostać zakończone w formie procesowej, a nie w drodze czynności materialno – technicznej. Dopóki nie zostanie zakończone w formie procesowej np. wydaniem decyzji administracyjnej – organ pozostaje w bezczynności. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Nadto należy zauważyć, iż ze sposobu sformułowania wezwania organu z dnia 23 lipca 2009 r. do uzupełnienia wniosku można domyślić się, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uważał, że żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy ostatecznie zakończonej. Nawet gdyby taka sytuacja zaistniała (skarżący kwestionuje taką ocenę, co uzasadnia w piśmie z 27 lipca 2009 r.), to brak byłoby podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a należałoby w tym przedmiocie wydać decyzję administracyjną. Dodać można, że z mocy art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Obliguje to te organy do sprawdzania, także poprzez wszczęcie z urzędu postępowań, w każdej sytuacji uzyskania sygnałów o braku legalności obiektów budowlanych. Tym bardziej wnioski konkretne, zawierające informacje o braku spełnienia wymogów i przestrzegania przepisów prawa budowlanego, powinny być rozpoznane z dołożeniem należytej staranności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.