II GZ 90/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Zdrowia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VI SO/Wa 1/10 w zakresie wymierzenia grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku M. P. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VI SO/Wa 1/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wniosek M. P. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wymierzył Ministrowi Zdrowia grzywnę wysokości 9308,88 zł i zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz wnioskodawcy kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniosku z dnia 8 stycznia 2010 r. M. P. P. Sp. z o.o. zwróciła się do Sądu o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny w związku z nieprzekazaniem wniesionej przez tę spółkę skargi na bezczynność (pismo z dnia 15 lipca 2009 r.) organu po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1530/07, którym uchylono dwie decyzje Ministra Zdrowia wydane w sprawie dotyczącej pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego. W odpowiedzi na wspomniany wniosek (pismo z dnia 4 lutego 2010 r., nr [...]-18/BR/10) Minister Zdrowia wskazał, że wykonał powołany wyżej wyrok Sądu, bowiem w dniu 14 lipca 2009 r. wydał postanowienie nr [...], którym zwrócił M. P. P. Sp. z o.o. wniosek o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego. Skarga na bezczynność została wniesiona już po wydaniu wspomnianego postanowienia z dnia 14 lipca 2009 r., co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania w zakresie zarzucanej bezczynności. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do treści wspomnianego art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z treści wniosku oraz z odpowiedzi organu na ten wniosek wynika, że skarga na bezczynność wpłynęła do Ministra Zdrowia w dniu 20 lipca 2009 r. Ostatnim dniem ustawowego terminu do przekazania skargi do Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę był 19 sierpnia 2009 r., zaś do dnia wydania zaskarżonego postanowienia organ nie przekazał do Sądu wspomnianych dokumentów, co oznacza, że uchybił obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ był bezwzględnie zobligowany do przekazania przedmiotowej skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, nawet wówczas, gdy uznał jej zarzuty za bezzasadne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzając grzywnę w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia Sąd pierwszej instancji miał na względzie m.in. czas, jaki upłynął od ostatniego dnia terminu na przekazanie skargi (19 sierpnia 2009 r.) do dnia orzeczenia o wymierzeniu grzywny (9 lutego 2010 r.) oraz okoliczność, że organ nie uzasadnił dostatecznie powodów niedotrzymania wspomnianego terminu. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna powinna stanowić należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Minister Zdrowia, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu podniósł, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami administracyjnymi przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, skoro dokumenty te wpłynęły do Sądu w dniu 5 lutego 2010 r. przy piśmie z dnia 4 lutego 2010 r., nr [...]-3/BR/10. Minister Zdrowia przedstawił zakres czynności organu po złożeniu skargi na bezczynność postępowania, wskazując między innymi na takie okoliczności, jak: przekazanie całości akt do Urzędu Rejestracji w celu uzupełnienia odpowiedzi na skargę w zakresie merytorycznym, zwrócenie się do Urzędu Rejestracji o ustosunkowanie się do uwag Ministra Zdrowia w zakresie opłaty wniesionej przez stronę w procesie rejestracji produktu leczniczego, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy wspomniana opłata została dokonana na rachunek dochodów budżetowych Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej i jaka była podstawa prawna wezwania do uiszczenia tej opłaty. W konkluzji Minister Zdrowia stwierdził, że opóźnienie przekazania do Sądu skargi na bezczynność organu było spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia wątpliwości, które były podnoszone przez podmiot i leżały w jego bezpośrednim interesie. Minister Zdrowia podkreślił ponadto, że postępowanie w przedmiocie bezczynności organu było bezprzedmiotowe, bowiem skarga na bezczynność została wniesiona po wydaniu przez organ postanowienia, stanowiącego wykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1530/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu o wymierzenie grzywny organowi został określony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. By rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie (zob. W. Sawczyn, glosa do postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, OSP 2009, zeszyt 7-8, s. 547). Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie (P. Brzozowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, Lex/el). Grzywna spełnia funkcję dyscyplinującą, która polega na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Funkcja ta aktualizuje się zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Funkcja dyscyplinująca nie dotyczy natomiast kwestii przekroczenia terminu przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a., bowiem nie można mówić o dyscyplinowaniu do zachowania uchybionego już wcześniej terminu. Przekroczenie wspomnianego terminu wiąże się natomiast z funkcją represyjną grzywny – i to niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 180-181). Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych. W niniejszej sprawie trzydziestodniowy termin na przekazanie do Sądu przez Ministra Zdrowia skargi wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy upływał z dniem 19 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu zażalenia Minister Zdrowia podniósł, że skargę na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi przekazał przy piśmie z dnia 4 lutego 2010 r., nr [...]-3/BR/10, które - jak podnosi organ - wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 5 lutego 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w aktach sprawy brak jest pisma organu o takim numerze, a więc tym samym załączonych ewentualnie do niego dokumentów. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że skarga na bezczynność wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami administracyjnymi zostały przekazane w dniu 5 lutego 2010 r., to okoliczność ta – z uwagi na niemal sześciomiesięczne uchybienie terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. – uzasadniała nałożenie na organ grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a., przynajmniej - tak jak to zrobił Sąd pierwszej instancji - w zakresie jej dolnej stawki wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a., przy czym w tej sytuacji grzywna ma charakter represyjny. Na zmianę tej oceny nie mogły wpłynąć okoliczności podnoszone przez Ministra Zdrowia w odpowiedzi na wezwanie Sądu do ustosunkowania się do wniosku o wymierzenie grzywny oraz w zażaleniu, wskazujące na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii opłaty wniesionej przez stronę w procesie rejestracji produktu leczniczego. Po pierwsze, nałożony na organ obowiązek przekazania skargi w ustawowo określonym terminie jest bezwarunkowy, po drugie natomiast – przeprowadzenie wspomnianego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienie w tym zakresie akt administracyjnych nie miało żadnego znaczenia dla kwestii przekazania skargi na bezczynność, skoro przy rozpoznawaniu tego rodzaju skargi Sąd bierze pod uwagę jedynie czynności organu podjęte w toku postępowania poprzedzającego złożenie skargi na bezczynność. Z powyższych względów, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. oddalił zażalenie. ----------------------- 2