II SA/Ol 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Dyrektora Centrum Obsługi Kancelarii na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zwrócił się do Przewodniczącej Rady Gminy P. o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z J. B., radnym Gminy P., zatrudnionym na stanowisku specjalisty w Kompleksie Recepcyjno-Wypoczynkowym "[...]" Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W uzasadnieniu podniesiono, iż pracownik wykonuje powierzone obowiązki w sposób rażąco nienależyty, a dalsze utrzymywanie tego stanu rzeczy narusza podstawowe interesy pracodawcy, jak i osób trzecich. Podano, iż jest on zobowiązany do przestrzegania obowiązków, jakie nakłada Prawo budowlane w szczególności w zakresie dokonywania przeglądów technicznych obiektów budowlanych, a brak takich przeglądów rodzi niebezpieczeństwo powstania zagrożeń w mieniu jak i zdrowiu czy życiu osób trzecich. Podano, iż trakcie doraźnej kontroli stwierdzono rażące uchybienia, w tym brak kolejnych przeglądów rocznych, co narusza przepisy Prawa budowlanego. Wskazano przy tym, iż J. B. niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym podawał informacje o przeprowadzanych rocznych przeglądach technicznych budynków. Ponadto powołano się na zdarzenia, które w ocenie pracodawcy wskazują na naruszenie przez pracownika dyscypliny pracy oraz podważają zaufanie pracodawcy. Wskazano, iż pracownik został poinformowany o braku premii uznaniowej w związku z dostrzeżonymi nieprawidłowościami w wykonywaniu powierzonych obowiązków pracowniczych. Ponadto w dniu 20 sierpnia 2009r. nie stawił się w miejscu pracy nie informując o tym pracodawcy. To zdarzenie uznano tym bardziej za naganne, iż pracodawca pozostawił mu do dyspozycji telefon komórkowy mający zapewnić bieżący kontakt. Podkreślono przy tym, iż podstawą planowanego rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Natomiast w ocenie pracodawcy dalsze utrzymywanie zatrudnienia grozi pracodawcy powstaniem szkody i sankcji administracyjnych za zaniechanie obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. Ponadto wskazano na dotychczasową postawę pracownika polegającą na lekceważeniu obowiązków i upomnień, co powoduje utratę zaufania. Do pisma dołączono stosowną dokumentację. Rada Gminy P. uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J.B. zatrudnionym w Kompleksie Recepcyjno-Wypoczynkowym "[...]" Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W uzasadnieniu wskazano, iż po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją oraz po wysłuchaniu wyjaśnień zainteresowanego jednogłośnie został przyjęty wniosek Przewodniczącej Rady Gminy o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. B. Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wezwał Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa w podjętej uchwale w zakresie naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieudzielenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z J. B. mimo wykazania przez wnioskującego pracodawcę, iż przyczyną jej rozwiązania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu oraz poprzez brak uzasadnienia uchwały co uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierował się organ i podjęcie dalszych środków prawnych. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowej sprawie pracodawca wykazał w sposób konkretny rzeczywiste przyczyny planowanego rozwiązania umowy o pracę z J. B., których w żadnym razie nie można uznać za zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tymczasem Rada Gminy P. w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę rozstrzygnęła wniosek, nie uzasadniając podjętej uchwały. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od tych ustaleń zależy czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też odmówi z innego powodu, zaś uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinna zawierać uzasadnienie. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy P. przesłał wnioskodawcy wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy P., na której zaakceptowano uzupełnienie treści uzasadnienia do uchwały z dnia "[...]" wraz z uzasadnieniem do przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu tym wskazano, iż na wspólnym posiedzeniu komisji Rady Gminy P. w dniu "[...]" radny J. B. złożył wyjaśnienia, z których wynika iż pracodawca zatrudniając radnego był świadomy, że nie posiada on uprawnień do przeprowadzania przeglądów technicznych obiektów budowlanych. Przepisy prawa budowlanego nakładają ten obowiązek na właściciela lub zarządcę obiektu, który może scedować swoje obowiązki w tym zakresie na podległych pracowników. W przedmiotowej sprawie wyraźne przekazanie tych obowiązków nastąpiło dopiero na podstawie upoważnienia z dnia 8 sierpnia 2009r., zatem wszelkie wcześniejsze zarzuty dotyczące nienależytego wykonywania obowiązków w zakresie przeglądów technicznych obiektów należy uznać za nieuzasadnione. Z kolei nieobecność w pracy w dniu 20 sierpnia 2009r. związana była z ważnymi sprawami rodzinnymi, a za brak formalnego uzgodnienia z pracodawcą urlopu na żądanie J. B. została udzielona kara upomnienia. W związku z powyższym, Rada Gminy P. uznała, iż zgłaszane przez pracodawcę zarzuty nie są uzasadnione i uchwałą z dnia "[...]" postanowiła odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. B. Dyrektor Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów złożył skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia "[...]", podnosząc zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Podano, iż uzasadnienie skarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera nawet jednej wzmianki na temat analizy motywów podanych przez pracodawcę. Rada Gminy P., jak wynika z późniejszego uzasadnienia podjętej uchwały, rozstrzygnęła wniosek pracodawcy, opierając się wyłącznie na wyjaśnieniach zainteresowanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, iż motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też odmówi z innego powodu. Dlatego też, jak podkreśliła strona skarżąca, motywy jakimi kierowała się rada gminy mają istotne znaczenie i powinny być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały. Stwierdzenie, iż zarzuty podnoszone przez pracodawcę są nieuzasadnione nie można uznać za wystarczające. Ponadto zaznaczono, iż kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Podjęta uchwała Rady Gminy w niniejszej sprawie narusza interesy pracodawcy, uniemożliwiając rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, który swoimi zaniedbaniami naraża życie i zdrowie wielu osób przebywających w ośrodku wypoczynkowym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż Rada Gminy podjęła przedmiotową uchwałę po wnikliwym rozpatrzeniu argumentów obu stron. Jednocześnie przyznano, iż pierwotne uzasadnienie uchwały miało lakoniczną i jedynie formalną treść. Dlatego też po wezwaniu przez stronę przeciwną do usunięcia naruszenia prawa na posiedzeniu w dniu "[...]" rada gminy zaakceptowała projekt uzupełniającego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały z dnia "[...]". Wbrew zarzutom skargi rada gminy nie oparła się wyłącznie na analizie stanowiska radnego, bowiem analizowała wyjaśnienia radnego w kontekście zgłaszanych wobec niego przez pracodawcę zastrzeżeń. Motywy, którymi kierowała się rada gminy nie naruszały porządku prawnego i miały oparcie w stanie faktycznym. Dokonano możliwych ustaleń i zgodnie z ich wynikiem odmówiono zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591ze zm.) w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie podkreśla się, iż nadrzędnym celem powołanego przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego, poprzez uzależnienie możliwości jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez radę gminy, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wynika wprost z treści art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Jeżeli przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada gminy bada poszanowanie standardów i kryteriów, ogólnie obowiązujących w prawie pracy (por. Stefan Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod. Red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007r. s. 312). Zatem wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – wówczas rada gminy jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Wskazanego przepisu nie można jednak interpretować też w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Przy czym wprawdzie przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008r., sygn. akt II OSK 952/08). W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów złożył wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym Gminy P., J. B., zatrudnionym na stanowisku specjalisty w Kompleksie Recepcyjno – Wypoczynkowym " [...]", wskazując iż pracownik nie wykonuje należycie powierzonych obowiązków służbowych. Na potwierdzenie tych okoliczności pracodawca dołączył stosowne dokumenty, w tym protokoły kontroli. W przedmiotowej sprawie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione uznaniu rady gminy, bowiem nie dotyczy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tej sytuacji rada gminy winna dokładnie i wszechstronnie wyjaśnić i ocenić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie podjąć stosowną uchwałę, należycie ją uzasadniając. W niniejszej sprawie rada gminy ograniczyła się do stwierdzenia, iż po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją oraz po wysłuchaniu wyjaśnień zainteresowanego jednogłośnie przyjęła wniosek przewodniczącej rady gminy o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. B. Wprawdzie po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Rada uzupełniła uzasadnienie podjętej uchwały, lecz nie sposób uznać, aby organ w sposób należyty i wyczerpujący wyjaśnił, ocenił i przedstawił motywy podjętej uchwały. Wskazać bowiem należy, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada oparła się wyłącznie na wyjaśnieniach radnego, nie odnosząc się w żaden sposób do okoliczności podnoszonych przez pracodawcę oraz przedłożonych dokumentów. Przy czym podnieść należy, iż wyjaśnienia radnego nie znajdują nawet potwierdzenia w aktach sprawy. Przyjęto bowiem, iż radnemu powierzono obowiązki w zakresie kontroli technicznej obiektów budowlanych dopiero w dniu 8 sierpnia 2009r., lecz brak jest stosownego dokumentu na tę okoliczność. Co więcej brak jest jakichkolwiek wyjaśnień pracodawcy w tym zakresie, co świadczy o tym, iż fakt ten ustalono wyłącznie w oparciu o twierdzenia radnego. Ponadto Rada w ogóle nie odniosła się do podnoszonej przez pracodawcę kwestii podawania przez radnego nieprawdziwych informacji odnośnie przeglądów technicznych budynków, a także nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji środków transportowych, co wynika z dołączonych dokumentów. Nie jest też zrozumiałe, z jakich względów Rada uznała, iż upomnienie pracownika za nieobecność w pracy wyłącza możliwość dokonania jego zwolnienia na tej podstawie, skoro ocenę pracownika dokonuje się między innymi w oparciu o przestrzeganie przez pracownika obowiązków, a przestrzeganie czasu pracy należy do podstawowych obowiązków pracownika, określonych w art. 100 Kodeksu pracy. Należy pokreślić, iż uchwała o odmowie rozwiązania z radnym stosunku pracy powinna być należycie uzasadniona i nie może ograniczać się do samej konkluzji o odmowie wyrażenia zgody. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2006r. (Sygn. akt II OSK 410/06, LEX nr 247924) wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Ustalenia te muszą wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem dopiero wówczas Sąd może zbadać merytoryczną zasadność podjętej uchwały. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.