II SA/Bd 1087/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie potrącenia należności oddala skargę. M. Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych Nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego Nr [...] z dnia [...] r., którą organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypłaty należności w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Wydanie zaskarżonej decyzji organu II instancji nastąpiło w następujących okolicznościach: Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] r. wypowiedział skarżącemu M. Sz. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji zajmowanego stanowiska i odmowy przyjęcia przez niego niższego stanowiska służbowego. W związku z powyższym zwolnieniem skarżącemu wypłacono odprawę w wysokości 7.709,47 zł oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 2.498,44 zł, łącznie 10.207,91 zł, ponadto wypłacono odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia w kwocie 14.990,64 zł. Pismem z dnia [...] r. skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...] r. podnosząc, że decyzję o wypowiedzeniu stosunku służbowego otrzymał w dniu [...] r. Decyzja wydana została na skutek likwidacji zajmowanego przez żołnierza stanowiska służbowego i odmowy przyjęcia niższego stanowiska. Tymczasem instytucja wojskowa, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, uległa przeformowaniu, a zajmowane przez skarżącego stanowisko uległo likwidacji dopiero w dniu [...] r. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją Nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało przywróceniem skarżącego do zawodowej służby wojskowej. W dniu [...] r. skarżący złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, a w dniu [...] r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu skróconego terminu wypowiedzenia stosunku służbowego na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] r. W związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznał skarżącemu odprawę w wysokości 10.672 zł, świadczenie pieniężne wypłacane co miesiąc przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości 12.866,34 zł, dodatkowe wyposażenie roczne oraz należności pieniężne należne w wyniku przywrócenia do zawodowej służby wojskowej (uposażenie, nagrodę roczną, dodatkowe uposażenie roczne, gratyfikację urlopową, ekwiwalent za przejazd raz w roku). Jednocześnie Komendant potrącił należności wypłacone skarżącemu w [...] r. tj. ówczesną kwotę oprawy (określając ją w kwocie netto 6.224,67 zł), ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (kwota netto 2.023,74 zł) oraz odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia (kwota netto 11.992,54 zł). W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego (zwany w skrócie "Szefem WSzW") w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], uchylił w części decyzję Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w G. Nr [...] z dnia [...] r. Uchylenie objęło pkt 5 zaskarżonej decyzji Komendanta WKU, stanowiącego o należnościach pieniężnych związanych z przywróceniem do zawodowej służby wojskowej oraz rozstrzygnięcie o potrąceniu z uposażenia poprzednio wypłaconej odprawy, odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Ponadto organ odwoławczy w swojej decyzji ponownie określił przysługujące skarżącemu należności i jednocześnie zaliczył na ich poczet ww. należności wypłacone w [...] r. W uzasadnieniu podkreślono, że organ I instancji nieprawidłowo orzekł o potrąceniu w sytuacji, w której powinien dokonać jedynie zaliczenia uprzednio wypłaconej kwoty na poczet ponownie obliczonych należności. W dniu [...] r. skarżący złożył do Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego (w skrócie "Dowódcy POW") wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojskowego Komenda Uzupełnień w G. z dnia [...] r. oraz decyzji Szefa WSzW w W. z dnia [...] r., zarzucając im rażące naruszenie prawa poprzez nie uwzględnienie treści art. 103 oraz art. 77 w zw. z art. 73 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (zwanej w skrócie "s.w.ż.z."). Ponadto decyzji Szefa WSzW zarzucił brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej zaliczenia należności pieniężnych wypłaconych w [...] r. w związku z bezskutecznym zwolnieniem ze służby na poczet należności pieniężnych żołnierza zawodowego z tytułu uposażenia. Dowódca POW decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Zdaniem organu, w kwestionowanych decyzjach organy dokonały prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 s.w.ż.z., uznając, że przewidziane w tym przepisie świadczenie tj. odprawa, ma charakter świadczenia jednorazowego, a więc nie ma możliwości wypłaty dwóch odpraw. Dowódca POW podkreślił, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w [...] r. przyznano i wypłacono żołnierzowi odprawę w wysokości 460 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Następnie w [...] r. przyznano należności związane ze zwolnieniem ze służby, w tym odprawę również w wysokości 460 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym przy jednoczesnym pomniejszeniu przyznanych świadczeń o odprawę wypłaconą w [...] r. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Odnośnie zaliczenia odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia, wypłaconego w roku [...], Dowódca POW zwrócił uwagę, iż owo odszkodowanie obejmowało okres od [...] r. do [...] r. i stanowiło uposażenie za ten czas, tyle że wypłacone jednorazowo. Przyznane skarżącemu w [...] r. należności, w tym uposażenie za okres od [...] do [...] r. obejmowały wypłacone wcześniej odszkodowanie. Wobec tego stanowisko organów w kwestionowanych decyzjach jest prawidłowe, gdyż nie jest dopuszczalna wypłata świadczenia w podwójnej wysokości z tego samego tytułu, bez względu na to, czy zostało ono wypłacone jednorazowo, czy cyklicznie. W odwołaniu od decyzji Dowódcy POW skarżący zarzucił naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wydania i doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co stanowi o istotnej wadzie decyzji odmownej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. wskazując, że brak jest przepisu prawa, który pozwalałby uprawnionemu organowi wojskowemu na dokonanie potrącenia lub zaliczenie świadczeń wypłaconych w roku [...] r. na poczet świadczeń należnych w roku [...] – co jasno przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji Komendanta WKU z [...] r. i Szefa WSzW z [...] r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy POW. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 157 § 2 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne na żądanie strony wszczyna się z dniem doręczenia żądania organowi administracji, a ponadto obowiązujące przepisy nie przewidują w sprawach wszczynanych na wniosek strony wydawania odrębnych aktów orzekających o wszczęciu postępowania administracyjnego. W tym względzie organ powołał się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 1998 r. (sygn. akt IV SAB 124/98). Wobec tego organ uznał, że niewydanie przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy jedyną stroną jest wnioskodawca, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ uznał za bezzasadny także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Zdaniem organu, skoro skarżącemu w [...] r. wypłacono odprawę oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, to mimo że stwierdzono nieważność wypowiedzenia stosunku służbowego – nie ma on prawa do uzyskania kolejnej odprawy ani kolejnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ale posiada prawo do ponownego obliczenia i ewentualnego wypłacenia różnicy. Nastąpiło to w drodze kwestionowanej decyzji Szefa WSzW w W. z dnia [...] r. W opinii organu żądanie odwołującego się dotyczące ponownego wypłacenia odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z pominięciem wypłaconych na podstawie decyzji Dowódcy POW z dnia [...] r. kwot tych należności, nie ma uzasadnienia w przepisach prawa. Organ wskazał w tym względzie na wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 931/08), w którym podkreślono, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, wypłacone należności stają się pewnego rodzaju zaliczką na poczet świadczeń wypłacanych przy właściwym zwolnieniu. W skardze do WSA w Bydgoszczy M. Sz. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Inspektoratu Wsparcia oraz poprzedzającej ją decyzji Dowódcy POW. Skarżący podniósł, że ww. decyzje zostały wydane bez uprzedniego wydania postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc poza postępowaniem nadzorczym, jakiego wymagał art. 157 § 2 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżone decyzje rażąco naruszają przepisy, na podstawie których je wydano, w szczególności art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz o finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 76, poz. 804; z późn. zm.), a w przypadku decyzji organu II instancji – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., doprowadzając do zatwierdzenia rozstrzygnięcia sprawy wnoszonej poza postępowaniem i bez podstawy prawnej, która legitymowałaby dokonane "zaliczenie". Skarżący podniósł, że w decyzji Komendanta WKU z [...] r. nie został wskazany przepis prawa, na podstawie którego dokonano potrącenia z uposażenia w szczególności kwoty odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Taką podstawą, zdaniem skarżącego, nie jest art. 103 s.w.ż.z. Także Szef WSzW, zmieniając w decyzji z dnia [...] r. decyzję Komendanta WKU poprzez zastąpienie "potrącenia" "zaliczeniem" nie wskazał podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, że wbrew temu, co twierdzi Szef Inspektoratu Wsparcia – wypłata należności których dokonano w [...] r. w związku ze zwolnieniem ze służby oraz wypłata w związku z ponownym zwolnieniem, tak w pierwszym jak i drugim przypadku była uzasadniona bynajmniej nie jednym zdarzeniem rodzącym obowiązek wypłaty, lecz dwoma takimi zdarzeniami. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Zdaniem Sądu nie jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania niewątpliwy brak wydania w kontrolowanym postępowaniu postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności, do czego Dowódca POW był zobowiązany stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na względzie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności toczyło się na jasny i wyraźny wniosek skarżącego z dnia [...] r. (k. 35 akt administracyjnych), przy czym nie było wątpliwości, że skarżący jako jedyna strona postępowania zakończonego kwestionowaną we wniosku decyzją Szefa WSzW z dnia [...] r. ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W takiej sytuacji brak postanowienia o wszczęciu postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutów dotyczących meritum kwestionowanych decyzji Szefa Inspektoratu Wsparcia oraz poprzedzającej ją decyzji Dowódcy POW należy zwrócić uwagę na charakter postępowania o stwierdzenie nieważności. Nie jest to postępowanie, w którym rozstrzyga się ponownie merytorycznie sprawę, lecz jest to postępowanie nadzwyczajne, którego celem jest skontrolowanie, czy uprzednio wydana w postępowaniu zwykłym decyzja nie ma takich istotnych wad (z katalogu ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a.), które skutkowałby koniecznością orzeczenia o usunięciu tej decyzji z obrotu prawnego, i to ze skutkiem ex tunc. W kontrolowanej sprawie, na wniosek skarżącego przedmiotem zbadania była kwestia, czy decyzje Komendanta WKU z [...] r. i Szefa WSzW z [...] r. były obarczone wadą rażącego naruszenia prawa poprzez nieuwzględnienie treści art. 103 oraz art. 77 w związku z art. 73 s.w.ż.z. objawiające się nieuprawnionym dokonaniem potrącenia oraz czy druga ze wskazanych decyzji nie została wydana przy braku podstawy prawnej co skutkowało nieuprawnionym dokonaniem "zaliczenia". Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść może być ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Nie mamy zatem do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, kiedy dochodzi do rozbieżności w wykładni prawa. Z kolei decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. B. Adamiak, J. Borkowski – komentarz do art. 156 w "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz"). Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia, bądź wymienia niewłaściwy przepis. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać na rozbieżność interpretacji przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w kwestii możliwości pomniejszenia należności wypłacanych żołnierzowi zawodowemu w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w sytuacji, kiedy tego typu należności były wcześniej żołnierzowi wypłacane, z tym że w związku z decyzją o zwolnieniu ze służby, co do której orzeczono jej nieważność. W takim przypadku wyrażany był pogląd (prezentowany m.in. w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 757/08 i z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 872/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 581/09), że owo "pomniejszenie" jest w istocie potrąceniem, o którym mowa w art. 103 s.w.ż.z., a które nie może być dokonane bez dochowania warunków potrącenia określonych w Kodeksie pracy – co oznaczałoby konieczność wykazania się organu tytułem wykonawczym lub pisemną zgodą żołnierza na potrącenie. W orzecznictwie znajduje jednakże odbicie także pogląd odmienny, wskazujący, iż z treści art. 94 i art. 95 s.w.ż.z. wynika, iż świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby wojskowej (m.in. odprawa, ekwiwalent za niewykorzystany urlop) mają charakter jednorazowy, a wobec tego nie jest możliwe ponowne wypłacenie tych świadczeń w pełnej wysokości, w przypadku kiedy po podjęciu służby wskutek stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji o zwolnieniu ze służby, żołnierz ponownie jest zwalniany ze służby. W takim przypadku na podstawie wskazanych przepisów możliwe jest zaliczenie uprzednio wypłaconych świadczeń na poczet obecnie ustalanych i wypłacanych świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 927/09, wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/09, z dnia 6 stycznia 2010, sygn. akt I OSK 804/09 oraz z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1019/09). W konsekwencji powyższego zdaniem Sądu nie można była uznać, że decyzje Komendanta WKU z [...] r. i Szefa WSzW z dnia [...] r. były obarczone wadą rażącego naruszenia prawa bądź zostały wydane bez podstawy prawnej (którą są przepisy art. 94 i art. 95 s.w.ż.z., aczkolwiek niewskazane przez organy). Tym samym - zaskarżone obecnie decyzje podjęte w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie naruszają przepisów prawa. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił skargę.