II OSK 1280/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 2 września 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. – obecnie [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2167/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 roku 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2167/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości P. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lutego 2009 r. Wojewoda Dolnośląski wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości P. W ocenie organów obu instancji decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze. zm.) w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., poz. 150 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r., nr 257, poz. 2573). Inwestor nie uzyskał bowiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wobec zaistnienia prawdopodobieństwa istnienia wad powodujących nieważność decyzji z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda Dolnośląski, postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., a organ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. utrzymał to postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie naruszył art. 159 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że wstrzymując wykonanie decyzji czy innego aktu administracyjnego na tej podstawie organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jego nieważności, wystarczy, że poweźmie uzasadnione przypuszczenie istnienia wad powodujących nieważność aktu. W ocenie Sądu I instancji, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Dolnośląski podał konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które należy uznać za wystarczające do wstrzymania wykonania decyzji Starosty Z. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2008 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w W., opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego tj. art. 159 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji w sposób prawidłowy zastosował tę normę, wstrzymując wykonanie decyzji Starosty Z., w sytuacji, gdy nie zachodziło prawdopodobieństwo, że była ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, iż w tej sprawie nie zachodziło prawdopodobieństwo, aby decyzja Starosty Z. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji było wymagane jedynie dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Zgodnie z tym rozporządzeniem instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 3000,000 MHz wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Określenie czy sporządzenie tego raportu jest obligatoryjne, fakultatywne czy też nie jest wymagane uzależnione jest od mocy promieniowania EIRP pojedynczej anteny i odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego mierzonego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Dla projektowanej stacji, której moc anten wynosi 4150 W i 4382 W odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania danej anteny musiałaby wynosić mniej niż 100 m (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia), bądź maksymalnie 150 m (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie w odległościach tych nie znajdują się żadne miejsca dostępne dla ludzi. W odległości ok. 100 m i 120 m. znajdują się zabudowania gospodarcze, jednak oś główna wiązki promieniowania przechodzi nad nimi w odległości odpowiednio 10, 7 m (18,7 m n.p.t.) i 15,4 m (31,9 m n.p.t.). Zgodnie z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludzi rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Punkt powyżej 10 m od dachu budynku nie może być więc uznany za miejsce dostępne dla ludności. Skoro inwestor wiedział z całą pewnością, że inwestycja ta nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w powołanym rozporządzeniu, to nie było potrzeby występowania z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. W związku z powyższym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym podstaw do wstrzymania jej wykonania. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżąca spółka poinformowała, iż z dniem [...] sierpnia 2011 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. przekształciła się w [...] Spółkę Akcyjną w W. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w Ś wniosło o jej oddalenie. Stowarzyszenie wniosło o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodność § 1 pkt 1 a i pkt 2 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) z art. 2, 38, 39, 64 ust. 2, 68 ust. 3, 74 ust. 1, 74 ust. 2 i art. 151 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano ponadto, że inwestor pomimo postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę kontynuował prace i ukończył budowę stacji [...] kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest podniesiony przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 159 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, właściwy sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż w tej sprawie nie zachodziło prawdopodobieństwo, iż decyzja Starosty Z. z dnia [...] września 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wyrokiem z dnia 2 września 2011 r. (II OSK 1279/10) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. (VII SA/Wa 2166/09) oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1279/10 szczegółowo wywiedziono, iż w stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało uzyskania przez inwestora przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym samym, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] września 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Dodatkowo podkreślić należy, iż przepis art. 159 § 1 k.p.a. daje podstawę do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej wyłącznie na czas trwania postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności może nastąpić w trakcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego dopuszczalności stwierdzenia nieważności, jak i później - do czasu wydania decyzji (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2009, s. 849, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 615, wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r., I OSK 725/09, Lex nr 595493). Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest więc uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. tylko do dnia wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] września 2009 r. postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w P. Jednocześnie odpowiednio w tych samych dniach organy obu instancji wydały decyzje rozstrzygające sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2008 r.). Z powyższego więc również względu zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 159 § 1 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w Ś. o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodność § 1 pkt 1 a i pkt 2 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) z art. 2, 38, 39, 64 ust. 2, 68 ust. 3, 74 ust. 1, 74 ust. 2 i art. 151 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP z 1997 r. każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z przepisu tego wynika, iż sąd orzekający nie jest związany wnioskiem strony w tym zakresie. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą to powinien przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jednak wyłącznie od oceny Sądu, a nie strony postępowania zależy, czy w rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Przedmiotem tej sprawy jest jedynie kwestia incydentalna wstrzymania wykonania decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2008 r. na czas trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Kwestionowane przez Stowarzyszenie "[...]" przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. nie miały w tej sprawie zastosowania, więc kwestia ich zgodności z Konstytucją RP nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 159 § 1 k.p.a., co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.