II SA/Kr 1637/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. L., B. L. i K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 02 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej G. L., kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w wyniku pisma Wójta Gminy [...] z dnia 18 czerwca 2008 r., znak: [...], zawierającego prośbę o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr "1" w D.. W piśmie Wójta Gminy [...] wskazano, iż "budynek przysłania kwaterę rosyjską. Kompleks cmentarny objęty jest ochroną konserwatorską... " . W aktach sprawy (k. 4) znajduje się adresowane do Starosty Powiatowego w T. pismo z dnia 25 lutego 2008 r. złożone przez B. L. zawierające zgłoszenie zamiaru wykonania budowy budynku gospodarczego do 35m2 na działce nr "1" w D. – "ściany z elementów ceramicznych na fundamencie betonowym, strop żelbetowy, dach drewniany kryty blachą" wraz z oświadczeniem o posiadanym tytule prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopią mapy zasadniczej obejmującej teren inwestycji oraz szkicami i rysunkami projektowanego obiektu. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2008 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane i nakazał B. L. przedłożyć w terminie 30 dni dokumenty pozwalające na legalizację obiektu, tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działka nr "1" w D. na cele budowlane, szkiców i rysunków budynku gospodarczego oraz pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami, projektu zagospodarowania przedmiotowej działki dla budynku gospodarczego oraz zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził m.in., że budynek został zlokalizowany w miejscu innym niż wskazane w zgłoszeniu i ma inną formę, a przepisy prawa budowlanego "nie przewidują legalizacji odstępstw od zgłoszenia". Decyzją z dnia 15 października 2008 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego w oparciu o art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uzasadniając rozbiórkę upływem terminu do wykonania obowiązku nałożonego w/w postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2008 r. i niewykonaniem powyższego obowiązku. Decyzją z dnia 12 marca 2009 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w/w decyzję organu I instancji w T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, że po wejściu w życie uchwały Rady Gminy [...] z dnia 8 września 2008 r. w strefie ochrony konserwatorskiej, w której znajduje się przedmiotowy budynek obowiązuje zakaz zabudowy oraz że inwestor odstąpił od warunków budowy określonych w dokonanym zgłoszeniu. Organowi I instancji zarzucono brak ustalenia, czy budowa budynku gospodarczego na działce nr "1" w D. stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Wskazano na konieczność rozważenia "możliwości uwzględnienia postępowania legalizacyjnego we właściwym trybie określonym w art. 48 lub art. 49 b..." . Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji dokonał oględzin w dniu 28 maja 2009 r., podczas których ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek inwentarsko-składowy, który jest użytkowany, "jako stajnia i stodoła - na potrzeby gospodarstwa rolnego", a zgodnie z oświadczeniem G. L. "budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania jest budowany w celu uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej". Decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał współwłaścicielom B. L., G. L., K. S. rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "1" w miejscowości D. gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji ponownie wskazano, że nakaz rozbiórki uzasadniony jest upływem terminu do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2008 r. i niewykonaniem powyższego obowiązku. W odniesieniu do zarzutów Wójta Gminy [...] dotyczących sposobu prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania i nie uznania Gminy jako strony postępowania stwierdzono, że "obszar oddziaływania budynku gospodarczego nie obejmuje działek sąsiadujących z działką nr "1" w D." oraz wskazano, że nie Gmina, ale ustalenia planu i przepisy stanowią o obowiązku ochrony konserwatorskiej danego obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiedział również na zarzuty inwestora podkreślając, że "przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują legalizacji odstępstw od zgłoszenia". Odwołanie od w/w decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosły G. L., B. L. i K. S.. W odwołaniu podkreślono m.in., że budowa budynku została zgłoszona do Starostwa Powiatowego w T. i rozpoczęta w okresie, gdy Gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po jego wejściu w życie "budowa budynku gospodarczego była zgodna z tą wersją planu". W ocenie odwołujących się nie można zarzucać im nielegalności realizowania budowy w sytuacji, gdy organ nie wniósł sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia, ani nie zażądał jego uzupełnienia. Wskazano, że na podstawie załączonego do zgłoszenia ogólnego szkicu i jego oceny nie można wyprowadzać wniosku o bezskuteczności złożonego zgłoszenia. Decyzją z dnia 2 września 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 czerwca 2009 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo budowlane. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji zapewnił gwarancje procesowe stronom postępowania, które brały udział we wszystkich stadiach postępowania, a także miały możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów i były powiadomione przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zgodnie z art. 10 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego skarżona decyzja została wydana prawidłowo. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji trafnie przyjął, iż przedmiotowy obiekt wypełnia dyspozycję art. 49 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego. Inwestor, co prawda dokonał w Starostwie Powiatowym w T. zgłoszenia budowy jakiegoś budynku gospodarczego na działce nr "1" w miejscowości D., ale wybudował inny obiekt w innym miejscu. Gdyby obiekt został wzniesiony w lokalizacji zgodnej ze zgłoszeniem z dnia 25 lutego 2008 r., wówczas postępowanie należałoby prowadzić w innym trybie. W sytuacji jednak, gdy inwestor wykonał obiekt w innym miejscu, przyjęty tryb postępowania należy uznać za właściwy. Organ podał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane budowa obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2 związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z akt sprawy wynika, że zabudowa na działce nr "1" ma charakter zagrodowy, tym samym brak podstaw do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ podniósł, iż we wcześniejszych stadiach postępowania organ I instancji prowadził postępowanie legalizacyjne, ale przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uznał jego prowadzenie za bezzasadne wobec niezgodności przedmiotowej inwestycji z aktualnymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (w poprawionym jego brzmieniu). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego powoduje konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy i żaden przepis prawa nie zwalniał inwestora z tego obowiązku zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 z późn. zm.). Natomiast brak wniesienia sprzeciwu ze wskazaniem konieczności uzyskania przez Inwestora decyzji o warunkach zabudowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie uzasadnia legalności przedmiotowej inwestycji. Zgłoszenie dokonane przez B. L. dnia 25 lutego 2008 r., choć nie może być uznane za zgodne z prawem, nie ma bezpośredniego znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej inwestycji, gdyż na budowę przedmiotowego budynku w obecnej lokalizacji inwestor nie dokonał zgłoszenia. Organ wskazał, iż obiekt, jako wzniesiony bez zgłoszenia do właściwego organu, podlega dyspozycji art. 49b ust. l ustawy Prawa budowlanego, przy czym jego legalizacja w tym miejscu jest niemożliwa z powodu niezgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przychylił się do stanowiska, iż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego powinna być skierowana, w przypadku współwłasności obiektu, do wszystkich współwłaścicieli, gdyż dotyczy ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości. W kwestii ustalonego kręgu stron postępowania i braku uczestnictwa Gminy w postępowaniu, organ podtrzymał stanowisko organu I instancji. Organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 3 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach wojennych i cmentarzach wojennych (Dz.U.R.P. Nr 39, poz. 311) grunty zajęte przez groby i cmentarze wojenne stanowią własność Skarbu Państwa. Kompetencje do ogólnego zarządu cmentarzami wojennymi ma Wojewoda na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 października 1936 r. (Dz.U.36.85.595). Zgodnie z porozumieniem pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą [...] z dnia 21 maja 2007 r. w sprawie powierzenia zadań należących do zakresu administracji rządowej, dotyczących utrzymania grobów i cmentarzy wojennych znajdujących się na terenie gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Małop.07.502.3323 z późn. zm.) Wojewoda może powierzyć Gminie "realizację zadań związanych z remontem i konserwacją grobów oraz cmentarzy wojennych (...) na dany rok budżetowy". Zatem zdaniem organu interes Gminy w niniejszej sprawie ma charakter faktyczny. Organ odwoławczy zauważył, iż ograniczenie uprawnień indywidualnych na rzecz interesu publicznego wiąże się często z wydawaniem negatywnych dla stron rozstrzygnięć. Interes publiczny w niniejszym przypadku wypływa nie tylko z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także z historycznego i symbolicznego znaczenia miejsca, w którym dokonano inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2009 r. znak: [...] w ustawowym terminie złożyły G. L., B. L., K. S.. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżące podniosły, iż organ nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do treści zgłoszenia, jak również co do jego kompletności. Organ nie zgłosił także sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Zdaniem skarżących organ naruszył zasadę obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, do czego był obowiązany zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. Skarżące podniosły także, iż organ I instancji opisując "odstępstwa" od szkiców załączonych do zgłoszenia nie wskazał przepisów prawa, jakim skarżące uchybiły, pomimo, iż powinien. Prawo budowlane w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a", wskazuje, że zgłoszenia wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Ogranicza się wyłącznie do określenia tylko tych dwóch parametrów. A te parametry, jak stwierdził sam organ, zostały spełnione. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690) nie określa, jak powinien wyglądać budynek gospodarczy. Traktowanie więc szkicu jak rysunku technicznego stanowiącego część projektu architektonicznego podlegającego zatwierdzeniu przez organ administracji budowlanej jest całkowicie nieuprawnioną nadinterpretacją przepisów Prawa budowlanego. Przystępując do budowy, realizując zamiar określony w zgłoszeniu, skarżące dołożyły starań, by kształt i wykończenie nie szpeciły otoczenia. Zdaniem skarżących zakwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowi zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było przez organy administracji obydwu instancji na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w wyniku przyjęcia przez organy, że skarżące dopuściły się samowoli budowlanej. Organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, iż każde odstępstwo przez inwestora od zakresu zgłoszenia, jakim objęto inwestycję wyczerpuje znamiona działania bez wymaganego zgłoszenia. W konsekwencji stwierdzając, że inwestor wykonał obiekt w innym miejscu niż wskazany w zgłoszeniu organy nadzoru budowlanego nie znajdując podstaw do zalegalizowania inwestycji i działając w oparciu o treść art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ" - nakazały rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "1" w miejscowości D. gm. [...]. Rozstrzygającą kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy każde odstępstwo przez inwestora od treści zgłoszenia budowy obiektu budowlanego, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu uzasadnia twierdzenie, że zrealizowana inwestycja ma charakter inwestycji wykonanej bez zgłoszenia, a w konsekwencji jest samowolą budowlaną uzasadniającą zastosowanie trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego. Innymi słowy weryfikacji wymaga poprawność wykładni art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności użytego w tym przepisie zwrotu "bez wymaganego zgłoszenia". Literalna wykładnia art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że brak dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji obiektu budowlanego i realizowanie lub zrealizowanie takiego obiektu ma charakter działania "bez wymaganego zgłoszenia". Wykładnia wyłącznie literalna nie daje jednakże odpowiedzi na pytanie, jak zakwalifikować sytuację, gdy inwestor dokonał wymaganego prawem i zgodnego z nim zgłoszenia, a następnie – w toku realizowania robót budowlanych - odstąpił od jego treści. Rozumienie prezentowane przez organy, zgodnie z którym każde odstępstwo – niezależnie od jego charakteru i zakresu – od treści zgłoszenia uzasadnia twierdzenie, że inwestycja wcześniej zgłoszona przestaje mieć charakter inwestycji objętej zgłoszeniem i staje się samowolą budowlaną, nie odpowiada literalnemu rozumieniu zwrotu "bez wymaganego zgłoszenia", skoro zgłoszenie dotyczące konkretnej inwestycji miało miejsce. Wykładnia ta nie koresponduje także z rezultatami wykładni celowościowej i systemowej i wymaga w związku z tym weryfikacji. Należy przyjąć, że reglamentacja administracyjnoprawna dotycząca podstawowych praw i wolności obywatelskich nie może być ujmowana szerzej niż to wynika z przepisów ustawowych, a wszelkie wątpliwości należy wykładać na korzyść praw i wolności jednostek. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, każde działanie władzy administracyjnej w demokratycznym państwie prawnym, szczególnie zaś w państwie akceptującym dorobek wspólnot europejskich, podporządkowane musi być zasadzie proporcjonalności, wyrażającej się w zastosowaniu takich środków (nakazów i zakazów), które będą odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uprawnionego celu. Jeżeli zaś istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy posłużyć się środkiem najmniej uciążliwym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r., VII SA/Wa 300/04, Lex 189152). Administracyjnoprawna reglamentacja procesów inwestycyjnych stanowi wyraz władczego oddziaływania na jedno z podstawowych praw podmiotowych, jakim jest prawo własności (a w dalszej kolejności również inne prawa rzeczowe). Celem reglamentacji administracyjnoprawnej jest kształtowanie praw jednostki w sposób pozwalający zagwarantować poszanowanie praw również innych podmiotów w ramach indywidualistycznie pojmowanego interesu publicznego. W tym kontekście za nielegalne działanie inwestora – uzasadniające ingerencję administracyjnoprawną - należałoby uznać takie działanie, które jest realizowane z przekroczeniem granic wskazanych w ustawie lub aktach indywidualnych wydanych z upoważnienia ustawowego. W przypadku inwestycji budowlanych formami reglamentacji administracyjnej są: bądź obowiązek zgłoszenia inwestycji (budowy lub wykonania robót budowlanych) bądź obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym obowiązek zgłoszenia dotyczy inwestycji o "drobniejszym" charakterze w stosunku do inwestycji objętych koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadniczo nieprzekraczalną granicą legalnego działania w przypadku inwestycji objętych koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę jest treść pozwolenia na budowę. Ustawodawca za legalne działanie pozwala traktować jednakże również działanie w granicach nieistotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Skoro w przypadku inwestycji podlegających reglamentacji w drodze aktu administracyjnego ustawodawca przewidział możliwość ich zaakceptowania w przypadku nieistotnych odstępstw od treści tego aktu, to tym bardziej nie można wykluczać takiej możliwości w przypadku inwestycji nie wymagających aktu administracyjnego i podlegających jedynie rejestracji na skutek dokonania stosownego zgłoszenia. Na dopuszczalność wyróżniania nieistotnych odstępstw od treści zgłoszenia zwrócono uwagę w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2009 r., II SA/Bk 346/07 i oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II OSK 1773/07, LEX nr 483998). Należałoby zatem rozróżnić i rozważyć – w nawiązaniu do okoliczności niniejszej sprawy - sytuacje, do których mógłby mieć zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego, tj. np.: 1) realizowanie lub zrealizowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, 2) realizowanie lub zrealizowanie obiektu budowlanego w oparciu o zgłoszenie, od treści którego w sposób istotny odstąpiono, 3) realizowanie lub zrealizowanie obiektu budowlanego w oparciu o zgłoszenie pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W konsekwencji – zwłaszcza z punktu widzenia inwestora w niniejszej sprawie – zasadne byłoby ustalenie zakresu nieistotnego odstąpienia od treści dokonanego zgłoszenia. Ustawodawca nie wypowiedział i nie uregulował wprost sytuacji odstępstwa (zarówno istotnego, jak i nieistotnego) od treści zgłoszenia, jednakże tę niewątpliwą lukę ustawową można uzupełnić za pomocą wykładni przepisów Prawa budowlanego. Analiza art. 30 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że właściwy organ może wnieść sprzeciw w stosunku do zgłoszenia robót budowlanych w ściśle określonych sytuacjach wymienionych w art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu, inwestor może legalnie przystąpić do wykonywania robót budowlanych. Dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu (tak jak i zakres robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie) jest zatem określona prawnie i poza sytuacjami wskazanymi w przepisach Prawa budowlanego, organ nie ma podstaw do wnoszenia sprzeciwu, co zasadniczo skutkuje możliwością realizowania przez inwestora zgłoszonych robót budowlanych. Granica legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia na podstawie Prawa budowlanego będzie zatem wyznaczona przez uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można by rozważać w kontekście nieistotnego odstąpienia od treści zgłoszenia. Powyższa konstrukcja reglamentacji administracyjnoprawnej uzasadniałaby wniosek, że również okoliczność późniejszego odstąpienia przez inwestora od treści zgłoszenia w takim zakresie, który nie uzasadniałby wnoszenia sprzeciwu, miałaby charakter odstąpienia nieistotnego, tj. takiego, które nie wpływa na treść zgłoszenia w taki sposób, że istniałyby podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, gdyby tak zmodyfikowane zgłoszenie było przedmiotem analizy organu w 30 dniowym terminie. Dopiero odstąpienie istotne, tj. wykraczające poza granice odstąpienia nieistotnego, mogłoby uzasadniać twierdzenie, że roboty budowlane są realizowane lub zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 49b Prawa budowlanego. W konsekwencji użyty w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego zwrot "bez wymaganego zgłoszenia" wymagałby wykładni w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem charakteru i zakresu odstępstw od treści zgłoszenia, jakich w niniejszej sprawie dopuścił się inwestor. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż organy obydwu instancji odwołując się wyłącznie do brzmienia przepisu i nie podejmując próby odkodowania w drodze wykładni Prawa budowlanego normy prawnej uzasadniającej zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż determinującym treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji administracyjnej powinno charakteryzować się dokonaniem wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy na tle mających zastosowanie w tej sprawie norm prawnych wymagających odkodowania z tekstu prawnego. Zwłaszcza w analizie kazuistycznych i wielokrotnie niekonsekwentnych i niespójnych regulacji ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie można poprzestawać wyłącznie na wykładni literalnej (tym bardziej na wykładni bardzo rygorystycznej z punktu widzenia adresata działań administracji). Zastosowanie trybu postępowania z art. 49b Prawa budowlanego dopuszczalne będzie wyłącznie po stwierdzeniu, że spełnione są przesłanki określone w art. 49b ust. 1 cyt. ustawy, a to wymaga w niniejszej sprawie zbadania. Z powyższych powodów należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie uchylenie decyzji obydwu instancji zdeterminowane jest koniecznością poszanowania zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).