II OSK 1414/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 615/09 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wolnostojącego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza na rzecz H. B. od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 615/09 oddalił skargę H. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wolnostojącego. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1384/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 4 grudnia 2002 r., nakazującą inwestorce, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy rozbudowie domu jednorodzinnego. Według przytoczonych ustaleń i ocen organ I instancji postanowieniem z dnia 6 września 2002 r. wstrzymał roboty budowlane rozpoczęte na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego decyzją samokontrolną i kontynuowane na podstawie wydanego następnie nieostatecznego pozwolenia na budowę. Zaskarżone decyzje wydane zostały po upływie okresu ustanowionego w art. 50 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego, czyli po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót. Według wyrażonej oceny prawnej, w niniejszej sprawie wykluczone będzie zastosowanie rozwiązań przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2600/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 30 października 2003 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji pozwalającą, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawa budowlanego na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie, z uwagi na wykonanie nałożonych obowiązków. Uchylenie to stanowiło konsekwencję wyeliminowania w obrotu prawnego decyzji wymienionych w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1384/03. Z kolei wyrokiem z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1138/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wr 198/03 podzielając ocenę prawną o braku podstaw do stosowania w sprawie art. 48 ustawy Prawa budowlane, skutkiem czego było oddalenie skargi na postanowienie z art. 50 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie sprawy decyzją z dnia 10 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie naprawcze. W uzasadnieniu organ przytoczył opis dotychczasowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (ostateczna decyzja z dnia 4 lipca 2001 r. o pozwoleniu na rozbudowę, jej uchylenie decyzją autokontrolną z dnia 17 stycznia 2002 r., ponowne wydanie pozwolenia decyzją z dnia 28 czerwca 2002 r. i jej uchylenie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie umorzenie tego postępowania z uwagi na wszczęcie postępowania naprawczego). Organ przytoczył ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny o prawidłowości wdrożenia wobec samowoli w niniejszej sprawie postępowania naprawczego z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oraz oceny zawarte w powołanych wyżej wyrokach Sądu wojewódzkiego. Według przytoczonych następnie ustaleń faktycznych wynikających z dowodu z oględzin, rozbudowa budynku została zakończona. Rozbudowa polegała na nadbudowaniu istniejącego tarasu do poziomu ostatniej kondygnacji, którą pokryto zadaszeniem stromym. Od strony ul. Taszyckiego wykonano zadaszenie tarasu i balustrady. Nowo powstałe pomieszczenia zostały włączone w układ funkcjonalny budynku, posiadają niezbędne wyposażenie budowlano - instalacyjne. Wody opadowe odprowadzane są na teren działki inwestora. Roboty budowlane zostały zakończone, a stan obiektu zarówno w obrysie jak i gabarytach bryły nie uległ zmianie. Dodatkowo na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu wykonano izolację piwnic. W przedmiotowej sprawie nie było przedmiotu postępowania w postaci sprawy administracyjnej, skoro nie było dopuszczalne wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ustawy Prawa budowlane. Wobec bezprzedmiotowości postępowania należało je umorzyć. Decyzja umarzająca oznacza legalizację wykonanych robót budowlanych. Organ podkreślił, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane nadal istnieje w obrocie prawnym, co jednak nie otwierało możliwości wydania decyzji merytorycznej, w sposób wyraźny wyłączonej wiążącymi organ ocenami prawnymi sądu administracyjnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił brak podstaw do umorzenia postępowania oraz brak uzasadnienia wyrażonego poglądu na temat skutku decyzji umarzającej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W jej uzasadnieniu organ opisał przebieg dotychczasowych postępowań w sprawie pozwolenia na budowę i w sprawie stosowania art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane oraz przytoczył wydane w tych sprawach wyroki sądu administracyjnego. Następnie stwierdził, że niemożność wydania w postępowaniu naprawczym decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane skutkuje jego bezprzedmiotowością. Na powyższą decyzję H. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z żądaniem jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 615/09 wymienioną skargę wskazał, iż z wiążących w niniejszej sprawie ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wynika, że sprawa ta dotyczyła stosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, lecz wydanie decyzji na tej podstawie prawnej byłoby niedopuszczalne z uwagi na upływ materialnoprawnego terminu. Postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się zatem bezprzedmiotowe (art. 105§1 k.p.a.) i dlatego uległo umorzeniu. W skardze skarżący nie kwestionuje żadnego z przytoczonych ustaleń i żadnej z przytoczonych ocen. Nie wiadomo więc, dlaczego kwestionuje umorzenie postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego sprawdza zgodność budowy z przepisami, w tym przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczącymi usytuowania budynku. Wszczęcie odrębnego postępowania w nieistniejącej sprawie prawidłowości usytuowania budynku było niedopuszczalne. Umorzenie postępowania w sprawie oznaczało zalegalizowanie samowoli budowlanej, polegającej na niezgodności budowy z przesłankami formalnymi legalności procesu inwestycyjno - budowlanego, lecz poza tym zgodnej z wszelkimi przepisami z zakresu prawa administracyjnego regulującymi kwestię zgodności z prawem przedmiotowej rozbudowy. Zawarta na ten temat wzmianka w uzasadnieniu decyzji nie była konieczna, lecz jej zamieszczenie nie naruszało procedury. W sprawie nie chodziło o roztrząsanie możliwości prowadzenia innych postępowań, lecz o stwierdzenie stanu bezprzedmiotowości postępowania umorzonego zaskarżonymi decyzjami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. B. zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu jest niedopuszczalne z uwagi na upływ materialnoprawnego dwumiesięcznego terminu, co skutkowało umorzeniem postępowania; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, uznając iż niemożność wydania w postępowaniu naprawczym decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się należycie do zarzutów skarżącego w przedmiocie naruszenia przez organy administracji art. 105 § 1 k.p.a. i 107 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wprawdzie sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, ale bierze jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w przedmiotowej sprawie wystąpiły. Zauważyć w tym miejscu należy, że w analizowanym stanie faktycznym sprawy – pod względem materialnoprawnym - zaskarżony wyrok z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 615/09 nie był jedynym wyrokiem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II ISK 1865/10, Lex nr 746833). Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 458/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę H. B. złożoną na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] umarzająca, na podstawie art.105 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art.83 ust. 1, art. 84 ust.1 , art.84 a ust. 1 - ustawy Prawo budowlane, postępowanie administracyjne w sprawie niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, usytuowania obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego, położonego przy ul. Petrażyckiego 58a we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – co jest w tej sprawie istotne –ww. wyrok z dnia 13 grudnia 2006 r. wydał w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Cisek i sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.). Natomiast, obecnie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - w składzie, w którym uczestniczył m.in. sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz - oddalił skargę H. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 10 lipca 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wolnostojącego. Stwierdzić trzeba, iż wyrok ten zapadł na skutek wniesienia skargi na decyzję wydaną w tej samej - pod względem materialnoprawnym - sprawie, co sprawa, w której wydana została decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], i która następnie była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 458/06). Zatem, skoro sędzia Mieczysław Górkiewicz brał udział w wydaniu wyroku z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 458/06 a następnie brał udział w wydaniu orzeczenia z 23 lutego 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 615/09, a więc wydanym w tej samej pod względem materialnoprawnym sprawie, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia dyspozycji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że wspomniany wyrok, został wydany w dniu 23 lutego 2010 r. a więc po wejściu w życie noweli do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 23 października 2009 r. Dz. U. Nr 221, poz. 1736 – zwana dalej ustawą zmieniającą). Ustawa zmieniająca w art. 1 ust. 1 wprowadziła do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocą obowiązującą od dnia 8 stycznia 2010 r., przepis art. 18 § 1 pkt 6a, zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skarg na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W tych warunkach, ponieważ w dacie wydawania zaskarżonego wyroku powyższy przepis już obowiązywał, należało uznać, że wszyscy członkowie składu orzekającego w Sądzie wojewódzkim, w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 458/06 podlegali z mocy prawa wyłączeniu od orzekania w przedmiotowej sprawie. Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z przepisami art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a., do uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.