II SA/Ol 88/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 11 września 2009 r., Nr "[...]" w przedmiocie opłaty za korzystanie z usług przedszkola odrzucić skargę. Rada Miejska w K. w dniu 11 września 2009 r. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie opłat za korzystanie z usług przedszkola prowadzonego przez Gminę K. W dniach 17 września 2009 r. i 6 listopada 2009 r. T.D. wezwał Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu, ustalonej w § 2 ust. 1 powyższej uchwały. Zarzucił, że opłata za świadczenia publicznego przedszkola samorządowego ma charakter opłaty stałej, wnoszonej miesięcznie. Ustalenie jej na sztywnym poziomie nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Zaznaczył również, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie przewiduje pojęcia "opłaty stałej". Uprawnienie rady obejmuje jedynie ustalenie opłat za konkretne, indywidualnie wskazane świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. W złożonej w dniu 31 grudnia 2009 r. skardze T.D. podniósł, że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 11 września 2009 r. podjęta została z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wskazał w tym zakresie na wyroki sądów administracyjnych. Stwierdził, że intencją organu uchwałodawczego było zwiększenie kosztów pobytu dzieci w przedszkolu, a nie podjęcie działań zmierzających do zmiany zapisu niezgodnego z prawem, nakazującego ponoszenia kosztów związanych z opłatą stałą przez rodziców dzieci przebywających w placówce przedszkolnej w czasie przekraczającym minimalny okres realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, co zostało zawarte w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność lub umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość bądź też o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Rada podała, że na wezwanie z dnia 17 września 2009 r. skarżący otrzymał odpowiedź Przewodniczącej Rady Miejskiej, iż Rada Miejska zajmie się wezwaniem, gdy przedmiotowa uchwała zostanie sprawdzona przez nadzór prawny Wojewody W. oraz gdy wejdzie w życie po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa. Rada Miejska stanęła bowiem na stanowisku, że nie sposób przyjąć, aby uchwała Rady Miejskiej, która jeszcze nie weszła w życie mogła wywoływać skutki prawne i tym samym naruszać interes prawny lub uprawnienia kogokolwiek. Wywiedziono ponadto, że skoro skarżący uzyskał odpowiedź dotyczącą terminu, w którym Rada Miejska zajmie się jego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i skarżący został zaproszony na sesję, to powtórne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozbawione jest znaczenia prawnego. Zaznaczono, że jest to czynność prawna przysługująca konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Rada wywiodła ponadto, że skarżący naruszył art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wniósł bowiem skargę po upływie terminu 60 dni od dnia wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Rady, oba wezwania zostały wniesione przed wejściem w życie zaskarżonego aktu i przed jego publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa, wobec czego skarga została wniesiona bez wyczerpania toku przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono również, że skarżący nie wykazał, jaki jego prawnie chroniony interes lub uprawnienie narusza przedmiotowa uchwała. Rada ponadto podała, że w zaskarżonej uchwale zawarto zapis, iż za opiekę nad powierzonymi dziećmi w godzinach wykraczających poza podstawę programową pobierana jest opłata w wysokości 10 % aktualnie obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę. W przypadku absencji dziecka opłata podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu. Wobec powyższego, nie jest to opłata stała należna przez cały miesiąc, niezależnie od pobytu dziecka w przedszkolu. Opłatę tę rodzice lub opiekunowie dziecka obowiązani są wnosić za opiekę nad dzieckiem pozostawionym w przedszkolu ponad minimum programowe. Zaznaczono ponadto, że uchwała była poddana kontroli Wojewody i nie została uchylona jako niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr "[...]" Rady Miejskiej w K. z dnia 11 września 2009 r. w sprawie opłat za korzystanie z usług przedszkola prowadzonego przez gminę. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego dnia 20 października 2009 r. (Dz. Urz. Woj. War.-Maz. Nr 156, poz. 2231) i weszła w życie z dniem 4 listopada 2009 r. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że uchwałę można zaskarżyć do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa dwukrotnie: po dacie jej podjęcia, lecz przed jej ogłoszeniem i wejściem w życie, tj. dnia 17 września 2009 r., a następnie w dniu 6 listopada 2009 r., tj. gdy uchwała już obowiązywała. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w cytowanym art. 101 ust. 1, jest warunkiem skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu gminy. Jest ono surogatem środków odwoławczych, co wynika z art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ilekroć ustawodawca mówi o środkach odwoławczych ma na myśli prawo strony do jednokrotnego wniesienia danego środka (np. odwołania, zażalenia) od określonego aktu administracyjnego (np. decyzji, postanowienia). Niedopuszczalne jest zatem traktowanie instytucji wezwania jak czynności, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych i wobec tego może być powtarzana wielokrotnie, bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby tę czynność znaczenia prawnego. Nie jest zatem możliwe kilkukrotne korzystanie przez ten sam podmiot w stosunku do tego samego aktu z uprawnienia przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia zatem wymaga, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu i nie rodzą skutków prawnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2003/1/2). Skarżący swoje prawo do wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa skonsumował już w dniu 17 września 2009 r. Sąd podziela wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1738/06, LEX nr 341259) i zaaprobowany w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2008 r., (sygn. akt II OSK 1132/08, niepublikowany), pogląd, że strona nie musi odczekać, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera uregulowania naruszające interes prawny strony, do czasu publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym, aby dopiero wtedy mogła skutecznie wezwać organ do usunięcia naruszeń spowodowanych tą uchwałą. Przeciwny pogląd, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaje się być zbędnym utrudnieniem czy formalizmem, nie mieszczącym się w aktualnych standardach ochrony praw obywatelskich. Wobec tego należy opowiedzieć się za tym, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzając określoną w tym artykule procedurę zaskarżania aktów podejmowanych przez organy samorządu gminnego powinien być tak rozumiany, że wezwanie do usunięcia naruszeń, które musi podmiot skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego, powinno poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu, jednakże wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem. Wobec powyższego, wezwanie z dnia 17 września 2009 r. należy uznać za skuteczne. W tej sytuacji należy rozważyć kwestię terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60) stwierdzono, że art. 53 § 2 p.p.s.a., ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi: pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg drugi z tych terminów. Jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli zaś organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., mają zastosowanie zarówno do wnoszenia skargi na uchwały rady gminy, jak i na zarządzenia organu wykonawczego gminy. W rozpoznawanej sprawie wezwany do usunięcia naruszenia prawa organ gminy – Rada Miejska - nie udzielił odpowiedzi. Za udzielenie odpowiedzi na wezwanie nie można bowiem uznać pisma wystosowanego przez Przewodniczącą Rady Miejskiej o tym, że sprawa będzie rozpatrywana po dniu wejścia w życie kwestionowanej uchwały, nie może być uznane za formalne udzielenie odpowiedzi. Dopiero bowiem uchwała rady gminy może mieć taki charakter (zob. postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 696/09, LEX nr 507871). Zatem, w sprawie miał miejsce przypadek milczenia organu administracji. Wobec tego termin do wniesienia skargi na uchwałę wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania do właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skoro wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 17 września 2009 r., to termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 16 listopada 2009 r. Przedmiotowa skarga została natomiast złożona osobiście przez skarżącego dnia 31 grudnia 2009 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało postanowić jak w sentencji.