III SA/Kr 1027/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 sierpnia 2009 r. nr : [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2010r. W dniu [...] 2006r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję Nr [...], znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u E. W. choroby zawodowej – pylice płuc: pylica krzemowa płuc – wymienionej w poz. 3/1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W dniu 6 stycznia 2009r. wpłynęło do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej orzeczenie lekarskie Ośrodka Medycyny Pracy Nr [...] z dnia [...] 2008r. o braku podstaw do rozpoznania u E. W. pylicy krzemowej płuc. OMP wyjaśnił w nim, że podstawą rozpoznania pylicy płuc jest stwierdzenie w wykonanych zdjęciach klatki piersiowej typowych zmian radiologicznych w obrębie pól płucnych – dla pylicy krzemowej typu zacienień regularnych, okrągłych. Diagnostyka taka odbywa się poprzez porównanie wykonanych radiogramów badanego pacjenta ze standardami radiologicznymi rozpowszechnianymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy ILO, zawierającymi wytyczne dotyczące rozpoznawania pylicy płuc i stosowania międzynarodowej klasyfikacji pylicy. Poprzez takie porównanie OMP stwierdził, że w wykonanych aktualnie oraz dostępnych w dokumentacji medycznej zdjęciach radiologicznych klatki piersiowej E. W. brak jest wyżej wymienionych zmian, upoważniających do rozpoznania pylicy płuc krzemowej. Decyzją z dnia [...] 2009r. Nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] 2006r. Nr [...]. Organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, że z treści orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia [...] 2008r. wynika, że przeprowadzone badania w Ośrodku Medycyny Pracy nie zmieniają stanu faktycznego po poprzednio wydanym orzeczeniu o braku podstaw do stwierdzenia u E. W. choroby zawodowej (orzeczenie nr [...] z dnia [...] 2006r.). Brak jest zatem podstaw do zmiany ostatecznej decyzji zgodnie z treścią art. 154 § 1 Kpa. Od powyższej decyzji E. W. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia, gdyż jest dla niego krzywdząca. Stwierdził również, że nie zgadza się z tą decyzją, jak bowiem wynika z przedstawionych przez niego orzeczeń lekarskich w latach 1953-1991 zatrudniony był na różnych stanowiskach roboczych, w tym w warunkach narażających go na wdychanie pyłu zawierającego wolną krzemionkę. Podniósł także, że ze wskazań lekarskich wynikało, że wskazane ma kontrole w Poradni Schorzeń Płuc i do chwili obecnej leczy się w Indywidualnej Specjalistycznej Poradni Lekarskiej u Specjalisty Chorób Płuc. Odwołujący się wskazał, iż w jego dokumentacji lekarskiej znajdują się wszystkie dokumenty potwierdzające podane fakty. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. Nr [...], znak [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2006r. znak: [...], w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 154 Kpa, jest decyzją związaną, wydaną na podstawie obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i w związku z tym organ nie mogąc orzekać w ramach uznania administracyjnego, nie może zmienić decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że tryb, o którym mowa w art. 154 Kpa zawiera przesłanki, jakimi powinien kierować się organ, prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany decyzji ostatecznej. Dotyczy on decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, która może być zmieniona lub uchylona w interesie społecznym lub w słusznym interesie strony. Strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień. Taką właśnie decyzją była decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2006r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, w związku z powyższym możliwe było podjęcie wobec niej postępowania w trybie art. 154 Kpa. Organ II instancji podniósł, że przy ocenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, organ administracji publicznej powinien uwzględnić zasadę określoną w art. 6 Kpa, a mianowicie, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. W tym znaczeniu nie może dojść do wydania na podstawie art. 154 Kpa decyzji, której przedmiotem byłoby przyznanie stronie uprawnienia nie znajdującego oparcia w przepisach prawa, wynikającego ze swobodnego uznania organu administracyjnego. W postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej związane są ustaleniami orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu bądź braku rozpoznania choroby zawodowej. W przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie stwierdzały brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – pylicy płuc krzemowej u E. W., a zatem Powiatowy Inspektor Sanitarny związany był tymi ustaleniami i nie mógł wydać w oparciu o uznanie administracyjne decyzji o zmianie ostatecznej decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Z powyższą decyzją nie zgodził się E. W. i pismem z dnia 16 września 2009r. wniósł na nią skargę domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie może się zgodzić z decyzją organu I instancji z dnia [...] 2006r. o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej – pylicy płuc. Zarzucił, iż organ I instancji przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji pominął fakt, że choroba zawodowa została u skarżącego stwierdzona podczas badań wykonanych w latach 80-tych. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie stwierdzające to schorzenie, do którego to faktu organ I instancji, zdaniem skarżącego, w ogóle się nie ustosunkował. Skarżący stwierdził ponadto, że nie wzięto też pod uwagę faktu, że od dawna leczy się u specjalisty chorób płuc w Przychodni w K., które to leczenie jest następstwem nabytej choroby. Skarżący zarzucił również, iż nie wzięto pod uwagę okoliczności, że prowadzący go lekarz w zaświadczeniu wydanym 22 maja 2009r. stwierdził, że ma on płuca rozedmowe, liczne okołooskrzelowe zwłóknienia, w polach dolnych cechy rozstrzeni oskrzeli, a nadto nawarstwienia opłucnej szczytowej oraz zagęszczone i poszerzone wnęki ze zwapnieniami. Zdaniem skarżącego, tego typu schorzenie powstało na skutek wykonywanej uprzednio przez niego pracy i jest bezpośrednio związane z warunkami w jakich pracował. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie dotyczą one postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, lecz dotyczą postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2006r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, która jest decyzją ostateczną, gdyż strona nie wniosła od niej odwołania. Organ nadmienił również, iż akta sprawy są ponumerowane i opisane i nie ma w nich dokumentacji ani zaświadczeń ani wyników, o których skarżący pisze w skardze. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, stąd jego zarzut pod adresem PIS, iż nie uwzględnił dowodów jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. Zarówno toczące się w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, jak i wydane w jego wyniku decyzje administracyjne organów obu instancji opierały się na przepisie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej Kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi zatem jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych. Jak każde postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, omawiane postępowanie jest traktowane jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 154 Kpa. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002r., sygn. akt SA 2723/01 (Lex nr 83821), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Postępowanie takie – o uchylenie lub zmianę decyzji – ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. W konsekwencji podkreślić należy, że zadaniem organu, który prowadzi takie postępowanie jest wyjaśnienie i ocena, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w art. 154 Kpa. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 Kpa ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym, albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999r., sygn. akt I SA 1999/98, Lex nr 48660). Zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem należy także zauważyć, że art. 154 Kpa może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy obowiązuje ten sam stan faktyczny oraz prawny, jaki istniał w dacie wydania decyzji. Zmiana regulacji prawnej lub faktycznej prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007r, sygn. akt I SA/Wa 328/07, Lex nr 346389). Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 Kpa jest możliwa przy spełnieniu łącznie dwóch przesłanek: sprawa dotyczy ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie pozwala na uniwersalne zdefiniowanie pojęcia "interes społeczny" lub "słuszny interes strony", pozostawiając rozstrzygnięcie tej kwestii w zależności od danej sprawy. Sąd podziela jednak stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym "Słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2005r., sygn. akt V SA/Wa 1658/05, Lex nr 188729). Należy również uznać, że w innym wyroku sąd zasadnie podkreślił, że samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2006r., sygn. akt V SA/Wa 1952/05, Lex nr 202367). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że słuszny interes strony w sprawie dotyczącej choroby zawodowej polegałby na stwierdzeniu istnienia u niej danej choroby zawodowej. Sąd zwraca jednak uwagę, że decyzja w przedmiocie choroby zawodowej nie jest decyzją uznaniową. Orzekające w takiej sprawie organy inspekcji sanitarnej są ściśle związane treścią przepisów prawa oraz zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym w szczególności treścią orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze. Organ administracyjny nie może stwierdzić u strony choroby zawodowej, jeżeli z orzeczeń lekarskich wynika, iż brak jest podstaw do stwierdzenia takiej choroby. Gdyby organ, działając na podstawie art. 154 Kpa i kierując się słusznym interesem strony, zmienił decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w ten sposób, że stwierdziłby u strony chorobę zawodową, wbrew orzeczeniom jednostek orzeczniczych, wówczas taka decyzja byłaby dotknięta kwalifikowana wadą prawną. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy zatem stwierdzić, że art. 154 Kpa nie ma zastosowania do decyzji związanych (nieuznaniowych), takich jak na przykład decyzje w sprawach dotyczących chorób zawodowych. Stanowisko to, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 1667/04 (Lex nr 171686), w którym podkreślono, że "w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa". Również w innych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższe stanowisko: "W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie." (wyrok z dnia 26 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 232/06, Lex nr 341253); "W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe." (wyrok z dnia 11 października 2005r., sygn. akt I OSK 815/05, Lex nr 217423). Podobne stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1417/06, Lex nr 417709: "wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy". W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 154 Kpa nie mógł mieć więc zastosowania do jej rozstrzygnięcia. Orzeczenie lekarskie Ośrodka Medycyny Pracy Nr [...] z dnia [...] 2008r. o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego pylicy płuc krzemowej, które wpłynęło do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w dniu 6 stycznia 2009r. winno zostać potraktowane jako podstawa do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Na marginesie należy również wskazać, że decyzja Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2006r. Nr [...], znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u E. W. choroby zawodowej została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Obecnie stan prawny uległ zmianie. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008r. nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Z dniem 3 lipca 2009r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.