II OSK 1226/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant: Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1999/09 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1999/09, w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w ppkt 1 w zakresie dotyczącym dróg 10 KDD i 11 KDD, w ppkt 2 w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje drogi oznaczonej na załączniku graficznym uchwały Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonna (rysunek nr 1) czarną linią – na odcinku pomiędzy południowymi krańcami wyznaczonych w zaskarżonej uchwale dróg: drogi 5KDL i drogi wewnętrznej KDW, stanowiącej przedłużenie drogi 12KDD; w pkt II stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I orzeczenia nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia; w pkt III zasądził od Rady Gminy Jabłonna na rzecz skarżącego A. D. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, uchwałą Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 171 ze zm.) – dalej u.p.z.p., zgodnie z uchwała Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna dotyczącego części wsi Rajszew oraz po stwierdzeniu zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna, zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Rady Gminy Jabłonna – został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna dotyczący części wsi R. Pismem z dnia 27 sierpnia 2009 r. A. D. wniósł do Rady Gminy Jabłonna wniosek o usunięcie naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] sierpnia 2008 r. Uchwałą z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Rada Gminy Jabłonna uznała za bezzasadne wezwanie A. D. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz odmówiła jej zmiany. Pismem z dnia 27 października 2009 r. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] sierpnia 2008 r. zarzucając jej naruszenie: – § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) poprzez przyjęcie w planie nazewnictwa uniemożliwiającego prawidłowe powiązanie rysunku planu z jego tekstem i brak wyczerpującego wyjaśnienia stosowanych oznaczeń – zwrócono uwagę na zastosowanie w rysunku planu oznaczeń literą A i B z odpowiednią cyfrą (znaczenie tych symboli nie zostało objaśnione na rysunku planu) a jednocześnie oznaczenie stref związanych z ograniczeniami zabudowy takimi samymi symbolami literowymi (A i B), – art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – wskazano, iż w myśl studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Jabłonna – uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. (następnie zmienione, jednak zmiana ta nie dotyczyła przedmiotowego terenu), zwanego dalej studium, jedynie na krańcach północnym i południowym działek skarżącego przewidywano realizację infrastruktury komunikacyjnej; natomiast w myśl postanowień planu działka nr ew. [...] została przecięta poprzecznie drogami w dwu miejscach; w studium działki [...],[...] i część [...] były położne w strefie M – tereny zabudowy mieszkaniowej usługowej z dopuszczeniem obiektów produkcyjnych i składowych nieuciążliwych, zaś reszta działki nr ew. [...] – w strefie UO – krajobrazu chronionego z dopuszczeniem zainwestowania rekraacyjno-turystyczno-sportowego, tymczasem pod zabudowę przeznaczono jedynie niewielki fragment działek nr ew. [...] i [...] (zamiast całości) i tylko ok. 1/5 działki nr ew. [...], – art. 1 u.p.z.p. przez nierespektowanie zrównoważonego rozwoju, proporcjonalności i ładu przestrzennego – wskazano, iż w studium działka nr ew. [...] została częściowo przeznaczona pod drogi, stanowi ona własność gminy i od dawna była wykorzystywana w celach komunikacyjnych; z kolei zakładana w planie realizacja drogi na działce nr ew. [...] będzie wymagać jej podziału a następnie wywłaszczenia, co z kolei będzie niemożliwe w świetle treści art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) skoro cel publiczny może być zrealizowany w inny sposób niż przez wywłaszczenie, błędna jest argumentacja Rady Gminy, jakoby za rezygnacją z funkcji komunikacyjnych dla działki nr ew. [...] mogło przemawiać jej przeznaczenie na pole golfowe, – art. 20 i 21 Konstytucji RP z uwagi na częściowe przeznaczenie pod drogi działek skarżącego, podczas gdy istnieją inne tereny, które są zdatne do tego celu (np. stanowiące własność gminy – wskazano na działkę nr ew. [...]) jak i objęcie działki skarżącego ograniczeniami w zabudowie (całkowite lub warunkowe), pomimo iż sporządzona na rzecz wnioskodawcy dokumentacja (przedłożona do akt) wskazuje na brak zasadności wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jabłonna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w jej uchwale z dnia [...] września 2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1999/09, działając na podstawie art. 147 § 1, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w ppkt 1 w zakresie dotyczącym dróg 10 KDD i 11 KDD, w ppkt 2 w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje drogi oznaczonej na załączniku graficznym uchwały Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonna (rysunek nr 1) czarną linią – na odcinku pomiędzy południowymi krańcami wyznaczonych w zaskarżonej uchwale dróg: drogi 5KDL i drogi wewnętrznej KDW, stanowiącej przedłużenie drogi 12KDD. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przewidywana w planie sieć dróg lokalnych w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium w tym zakresie. Z treści tego dokumentu wynika, iż południowa cześć terenu skarżącego będzie skomunikowana przy pomocy drogi lokalnej przebiegającej przez południowy kraniec jego nieruchomości. Z treści obowiązującego nadal studium, przyjętego pod rządami uprzednich regulacji (art. 87 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, iż ustalono w nim sieć dróg publicznych w gminie Jabłonna (s. 46 pkt 6.1.6. ak. 1). Przyjęcie rozwiązań planistycznych sprzecznych z treścią dokumentu (choćby można je było uzasadnić względami racjonalnego planowania, lub wynikałyby one z przepisów szczególnych np. w zakresie ochrony przyrody) wymaga uprzedniej zmiany studium. Nie może odnieść oczekiwanego skutku argumentacja Rady Gminy, iż na gruncie uprzednich regulacji dopuszczalna (a nawet zasadne z punktu widzenia przesłanek pragmatycznych – skali opracowania) było określenie jedynie sieci dróg głównych. Argumentacja taka mogłaby zostać uwzględniona w przypadku oceny zgodności planu, w którym przewidziano realizacje dodatkowych dróg, z postanowieniami studium, z którego treści expressis verbis wynikałoby, iż wskazano w nim wyłącznie wybrane rodzaje dróg. W ocenie Sądu I instancji kwestia stosowania odpowiednich (właściwie czytelnych oznaczeń) w treści planu (tekstowej i graficznej) może mieć znaczenie w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego jedynie w przypadku wskazania dotyczących go bezpośrednio konkretnych skutków takich naruszeń, polegających np. na obiektywnym braku jasności, co do postanowień planu dotyczących nieruchomości skarżącego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, skarżący nie wykazał, aby sytuacja taka miała miejsce. Oznaczenia zastosowane na rysunku Planu – symbole literowe, występujące w połączeniu z sekwencją cyfr, służą precyzyjnemu wyodrębnieniu poszczególnych obszarów objętych planem, dla których, w części tekstowej, określono bardziej szczegółowe wymagania w kwestii zagospodarowania. Oznaczeniom tym, towarzyszą dodatkowo symbole literowe określające poszczególne funkcje terenu (objaśnione szczegółowo w samej legendzie części graficznej). Na rysunku planu oznaczono równocześnie obszary objęte ograniczeniami w zabudowie (A i B). Obszary te są wyodrębnione granicami i przecięte ukośnymi liniami o stosownych kolorach (brązowy i czarny). Znaczenie tych oznaczeń jest wyjaśnione w legendzie części graficznej (użyto odpowiednio określeń "zakaz zabudowy" i "warunkowe dopuszczenie zabudowy") przy czym pojęcie "warunkowe dopuszczenie zabudowy" dla strefy B wynika expressis verbis z treści części tekstowej planu (dopuszczenie zabudowy po wykonaniu po wykonaniu ekspertyzy geologicznej, określającej warunki gruntowo-wodne). W tej sytuacji samo wykorzystanie tych samych symboli literowych (A i B) w celu przekazania różnych treści informacyjnych, można kwalifikować, jako zabieg niezbyt fortunny, ale nieprowadzący do uniemożliwienia precyzyjnego ustalenia treści normatywnej planu dla nieruchomości skarżącego. Wskazano również, iż w rozpatrywanej sprawie przewidywane w planie funkcje dla działek skarżącego MN mieszczą się w funkcji zakładanej w studium M, natomiast funkcje MRI, US i US/UT w - OU. Trzeba mieć na uwadze, iż użycie w studium sformułowania strefa krajobrazu chronionego, z uwagą o dopuszczalności określonej zabudowy nie oznacza, jakoby zabudowa taka musiała być dopuszczona na całym terenie przypisanym tej funkcji. Ze sporządzonych na etapie prac nad planem opracowań (w tym opracowania ekofizjograficznego) wynika, iż tereny, co do których wyłączono zabudowę (gdy chodzi o grunty skarżącego to obszar oznaczony B.2.2US1 – § 15 ust. 2 pkt 2 planu) należą one do mających rzeczywiste walory przyrodnicze i krajobrazowe. Trafność takiej kwalifikacji potwierdza również treść studium – zaliczone są do strefy A – szczególnej ochrony ekologicznej (s. 14 i 15 dokumentu). Wprowadzenie ograniczeń zabudowy części terenów, gdy wynika to z obiektywnych przesłanek, mieści się w realizacji zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. złożył A. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w takiej jego części, która nie pozwala na prawidłowe zastosowanie aktu prawa miejscowego w zakresie pozostawionym przez Sąd I instancji w mocy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności i pozostawienie w mocy norm planu miejscowego naruszających wymagania ładu przestrzennego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 14 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności i pozostawienie w mocy norm planu miejscowego przekraczających zakres tzw. władztwa planistycznego gminy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej analizy materiału dowodowego, w tym przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy geotechnicznej; 5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż większość zamieszczonych w niej zarzutów została wadliwie skonstruowana. Nie można bowiem zarzutów skargi kasacyjnej opierać na przepisach art. 145 p.p.s.a., kiedy chodzi o wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, wydany w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, gdyż ww. przepisy mają zastosowanie tylko w przypadku skarg na decyzje lub postanowienia (wyrok NSA z 14.05.2009 r.,II GSK 929/08, ONSA i WSA 2010 nr 4, poz. 78, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 159/10, niepubl.). Z brzmienia przepisów art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika wprost, że rozstrzygnięcia sądu tam wymieniane mogą mieć zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a nie w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy. Natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a. ma zastosowanie do skarg na uchwały lub akty o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. i jako rozstrzygnięcie jest tu możliwe, stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdzenie, że zostały wydane (uchwała, akt) z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sytuacji można uznać jedynie za poprawne zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w takiej jego części, która nie pozwala na prawidłowe jego zastosowanie w zakresie pozostawionym przez Sąd I instancji w mocy. Należy zgodzić się w związku z tym, że kontrola sądowa zaskarżonej uchwały została przeprowadzona wadliwie, co w szczególności dotyczy sentencji zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżonym wyrokiem stwierdzono nieważność tylko pewnych części uchwały Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] sierpnia 2008 r., jednak pkt I ppkt 1 i 2 sentencji wyroku są nieczytelne i niezrozumiałe, gdyż trudno zrozumieć jakie skutki prawne i w jakim zakresie terytorialnym rodzi takie rozstrzygnięcie. Wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę w całości bądź w części, powinien być jasny i jednoznaczny dla uczestników postępowania, sądu kasacyjnego i dla organów, gdyż ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania są wiążące w sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Poza tym stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, należy rozważyć jaki to ma wpływ na pozostałą część tej uchwały, na jej wykonalność i zakres obowiązywania. Sentencja wyroku musi też być zgodna z uzasadnieniem wyroku, co w tym przypadku jest wątpliwe, bowiem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd nie uwzględnił skargi w całości, natomiast w sentencji brak rozstrzygnięcia: "w pozostałej części oddala skargę". Jak wynika z uzasadnienia wyroku przyczyną uwzględnienia skargi w części, była sprzeczność planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie dróg lokalnych, co uznano jako naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Poglądu tego jednak nie uzasadniono szerzej w świetle postanowień przepisów art. 10 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Tymczasem w studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. określa się w szczególności: "kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" (art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p.). Rodzi się więc pytanie, czy w związku z powyższym w studium, w jego części tekstowej i graficznej, musi być uwzględniona cała sieć planowanych dróg, tak jak w projekcie planu miejscowego, aby można mówić o zgodności obu ww. dokumentów. Taki obowiązek nie wynika także z § 6 pkt 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Poza tym projekt rysunku studium i projekt planu miejscowego sporządza się na kopiach map o różnej skali, co ma niewątpliwie bezpośredni wpływ na dokładność i szczegółowość tych opracowań. Wydaje się też nieracjonalne przyjęcie poglądu, że projekt miejscowego planu musi być w części tekstowej i graficznej odwzorowaniem, kopią studium, aby spełniać wymóg zgodności tych dokumentów. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powinien również zwrócić uwagę na powyżej sygnalizowany problem, który w orzecznictwie i w doktrynie nie znalazł, jak dotychczas jednoznacznego stanowiska (Z. Niewiadomski, [w:] Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. 4, s. 94-105). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.