IV SA/Po 825/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 30 listopada 2007 r. nr XX/148/07 w przedmiocie opłaty za świadczenia przekraczające zakres podstaw programowych wychowania przedszkolnego, 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 30 listopada 2007 r. Nr XX/148/07, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus W dniu 30 listopada 2007 r. Rada Miejska w Obornikach (dalej Rada Miejska) na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. 256/04/2572 ze zm., dalej jako ustawa o systemie oświaty bądź uso) i § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. 61/01/624 ze zm. – dalej rozporządzenie MEN) podjęła uchwałę nr XX/148/07 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przekraczające zakres podstaw programowych wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych w Gminie Oborniki (dalej Uchwała bądź Uchwała nr XX/148/07). W § 1 Uchwały nr XX/148/07 ustalono, że usługi świadczone przez publiczne przedszkola i oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych prowadzone przez Gminę Oborniki w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu [Ministra Edukacji Narodowej i Sportu] z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 51/02/458 ze zm. – dalej rozporządzenie z 26 lutego 2002 r.) są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 2 ustalono, że za zaświadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów szkolnych wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustala się opłatę miesięczną (w zależności od liczby godzin jakie dziecko spędza czy to w przedszkolu, czy w oddziale przedszkolnym przy szkole podstawowej opłata ta wynosi od 25,00 do 110,00 zł miesięcznie, natomiast opłata za każdy dzień pobytu dziecka w przedszkolu podczas dyżurów przedszkoli w okresie wakacyjnym wynosi 5,00 zł). Opłaty te nie obejmują kosztów żywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki (§ 3 ust. 1). W § 4 ustalono opłatę za wyżywienie dziecka w przedszkolu jak i w oddziałach przedszkolnych z jeden dzień (od 3,50 do 6,00 zł; k. 8-11 akt sądowych). Prokurator Rejonowy w Obornikach zaskarżył ową Uchwałę do sądu administracyjnego, zarzucając istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j. t. Dz. U. 68/07/449 – dalej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych bądź uoap) przez nieskierowanie Uchwały do opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym; art. 14 ust. 5 uso (j.t. "Dz. U. z 1996 r. nr 67 poz. 329" z późn. zm.) przez ustalenie w § 2, że opłata miesięczna za pobyt dziecka w prowadzonych przez Gminę przedszkolach za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego wynosi: 110 zł za pobyt dziecka w przedszkolu powyżej 6 godzin, 70 zł za pobyt dziecka w przedszkolu do 6 godzin, 60 zł za pobyt dziecka powyżej 6 godzin w oddziałach przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w Rożnowie, 40 zł za pobyt dziecka do 6 godzin w oddziałach przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w Rożnowie, 50 zł za pobyt dziecka powyżej 6 godzin w oddziałach przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w Maniewie, 35 zł za pobyt do 6 godzin w oddziałach przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w Maniewie, 30 zł za pobyt w oddziałach przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w Objezierzu, 25 zł za pobyt w oddziałach przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w Sycynie, 5 zł za każdy dzień pobytu dziecka w przedszkolu w czasie dyżurów przedszkoli w okresie wakacyjnym, mimo braku po stronie rady kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkola i faktycznego rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Uchwała nr XX/148/07 jest aktem prawa miejscowego i podlega szczegółowemu trybowi promulgacji zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych. Tymczasem Uchwała nie została skierowana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tylko w § 7 Uchwały wprowadzono zapis, że wchodzi ona w życie z dniem 01 stycznia 2008 r. Rada przewidziała zatem dłuższy niż 14 dni okres po upływie którego Uchwała weszła w życie, co jest dopuszczalne w wypadku aktów prawa miejscowego. Prokurator przytaczając przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm., dalej usg) i art. 14 ust. 5, art. 5 ust. 5, art. 6 pkt 1 uso, że rada gminy ma kompetencje do ustalania i pobierania opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych jedynie w zakresie wykraczającym poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Nauczanie i wychowanie przez przedszkola publiczne mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Niezbędne jest określenie rodzaju świadczeń, które są spełniane przez przedszkola publiczne odpłatnie i wysokości opłat odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Nie jest wystarczające wskazanie w Uchwale, że są to świadczenia realizowane w zakresie przekraczającym podstawy programowe. Ogólnikowe wskazanie odpłatności, o której mowa w § 2 Uchwały powoduje przyjęcie dla wszystkich dzieci sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń a przede wszystkim niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wskazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nakładanego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą, a przy określeniu ww. opłaty należy szczegółowo wyodrębnić, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Rodzice (opiekunowie) dziecka muszą mieć możliwość zweryfikowania, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne, o których mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 26 lutego 2002 r. Cennik i usługi wychowawczo – bytowe oferowane przez przedszkole ponad podstawę programową muszą być czytelne, tak by odbiorcy tych świadczeń dodatkowych mogli świadomie dokonać ich wyboru, biorąc pod uwagę potrzeby i możliwości majątkowe (k. 2-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Obornikach wskazała, że dostosowując się do obowiązujących przepisów, dnia 30 października 2009 r. podjęła uchwałę nr XLVII/385/09 w sprawie odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Oborniki (dalej uchwała z 30 października 2009 r.) i w związku z tym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały nr XX148/07 z dnia 30 listopada 2007 r. należy uznać za bezprzedmiotowe (k. 18 akt sądowych). Na rozprawie dnia 03 marca 2010 r. Prokurator sprzeciwił się umorzeniu postępowania w sprawie, wskazując w szczególności, że nie wiadomo czy i kiedy uchwała z 30 października 2009 r. została ogłoszona; wskazał też na istotne wady zaskarżonej Uchwały (k. 28 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) polega w szczególności na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe na skutek uchwalenia przez Radę Miejską w Obornikach dnia 30 października 2009 r. uchwały nr XLVII/385/09 w sprawie odpłatności za świadczenia przekraczające zakres podstaw programowych wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Oborniki (k. 18 akt sądowych), bowiem Rada Miejska nie nadesłała odpisu owej uchwały; nie wiadomo, czy została ona należycie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i jakie zawiera konkretne rozwiązania. Wejście w życie nowej uchwały nie niweczy skutków prawnych zaskarżonej Uchwały, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd ze skutkiem ex tunc (od chwili podjęcia uchwały). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nie były podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 30 listopada 2007 r. nr XX/148/07 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przekraczające zakres podstaw programowych wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych w Gminie Oborniki. Dla oceny regulacji zawartych w Uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 uso (w jednolitym tekście z Dz. U. 256/04/2572 ze zm., nie zaś w omyłkowo przywołanym przez Prokuratora Rejonowego "Dz. U. z 1996 r. nr 67 poz. 329" z późn. zm.; k. 2 akt sądowych), w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa ta wynosi dziennie nie mniej niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są z woli ustawodawcy bezpłatne. Obecnie nie budzi wątpliwości, że uchwala podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 uso jest aktem prawa miejscowego. Pogląd taki, zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, LEX nr 196727 został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Należy więc zgodzić się z Prokuratorem, że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Trafnie Prokurator zakwestionował § 2 Uchwały, w którym ustalono opłatę miesięczną za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych wykraczające poza podstawę programową w wysokości określonej w poszczególnych punktach § 2. Takie ogólnikowe ujecie owej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń. Kontrolowana Uchwała jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym winna zakresem swego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje, a więc również i taką, że wychowanek przedszkola mimo, że będzie w nim przebywał w okresie przekraczającym podstawę programową, nie będzie korzystał z wszystkich posiłków oferowanych przez przedszkole lub nawet nie będzie ich spożywał w ogóle (§ 3 i 4 Uchwały). Sądy administracyjne podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 uso wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (wyrok NSA z 3.3.2009 r., I OSK 1189/08; wyrok WSA we Wrocławiu z: 8.8.2006 r., IV SA/Wr 94/06, 30.5.2007r., IV SA/Wr 122/07). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taki właśnie charakter mają opłaty ustalone w § 2-4 zaskarżonej Uchwały. Niejednokrotnie wskazywano na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, co się na opłacenie świadczenia składa. Opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Rada winna wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. W zaskarżonej Uchwale brak takiej konkretyzacji. Wymogu tego z pewnością nie spełniają określenia zawarte w § 2-4. Zapis ów nie precyzuje świadczeń, z jakich korzystać będą dzieci, ani jaka będzie odpłatność za te świadczenia. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny winien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeśli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jeżeli pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w Uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania, stanowi istotne naruszenie prawa. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwu podwodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 uso, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy. W rozporządzeniu z 26 lutego 2002 r., obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej Uchwały wyznaczony został zakres takich bezpłatnych świadczeń. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które nie mieszczą w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do wspomnianego rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też za naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 uso odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełnia oplata, której wysokość określono w § 1 Uchwały. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a jeżeli tak, to jaki jest rozmiar tych świadczeń i ich jakość. Taki zabieg zmusza w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w gminie. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do naruszenia art. 14 ust. 5 uso. Wobec powyższego, wobec istotnego naruszenia prawa, należało stwierdzić nieważność całej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa. O wykonalności Uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus jh