II SA/Rz 983/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 983/09 Uzasadnienie Przedmiotem skargi H. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z [...].10.2009 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...].07.2009 r., nr [...] o umorzeniu wznowionego postępowania administracyjne zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z [...].12.1999 r. znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Jak ustalono, decyzją z [...].12.1999 r. [...], Wójt Gminy [...] postanowił zatwierdzić rozgraniczenie działki 657 z działkami nr 595 i 588 oraz rozgraniczenie działki 698 z działkami 595 i 588 położonymi w C. Postępowanie rozgraniczeniowe wszczęto na wniosek H. F. W dniu 12.07.2007 r. wpłynął do Urzędu Gminy wniosek H. F. o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy z [...].12.1999 r. [...]. Żądanie wznowienia oparto na twierdzeniu, iż decyzja Wójta została wydana w wyniku przestępstwa, polegającego na złożeniu przez bliżej nieustalone osoby w Urzędzie Gminy sfałszowanych wniosków o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Według H. F. wniosek o dokonanie rozgraniczenia zawiera podrobione podpisy H. F. i J. F. Do wniosku załączono postanowienie Posterunku Policji w T. z 26.06.2007 r. [...] o umorzeniu dochodzenia w sprawie podrobienia dokumentu o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działek w C. nr 657 i 698 z działką nr 595. W uzasadnieniu tego postanowienia w oparciu o opinie Biegłego Sądowego stwierdzono, iż podpisy pod wnioskiem o wszczęcie postępowania zostały podrobione. Zdaniem H. F. niewykrycie sprawcy przestępstwa jest okolicznością nieistotną skoro w toku postępowania karnego ustalono bezspornie, że doszło do popełnienia przestępstwa podrobienia podpisu. Stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. W dniu 17.12.2007 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w J. postanowieniem sygn. akt [...] postanowił umorzyć dochodzenie w sprawie podrobienia dokumentów w postaci pisma do Urzędu Gminy [...] z 2.02.1999 r. podpisanego H. F. oraz pisma z 16.06.1999 r. do Wójta Gminy podpisanego H. F. i J. F. wobec nie wykrycia sprawcy oraz umorzyć dochodzenie w sprawie użycia podrobionych dokumentów w postaci pisma z 2.02.1999 r. skierowanego do Urzędu Gminy podpisanego H. F. i pisma z 16.06.1999 r. do Wójta Gminy podpisanego H. F. i J. F. przez pracowników Urzędu Gminy. Wójt Gminy [...] decyzją z [...].07.2009 r. znak [...] postanowił umorzyć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania rozgraniczeniowego w C. gmina [...] dotyczącego działek 657 z działkami 595 i 588 oraz działki 698 z działkami 595 i 588. Organ pierwszej instancji kierując się wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu kasacyjnych decyzji SKO oraz w uzasadnieniu wyroku WSA z 12.11.2008 r. sygn. II SA/Rz 441/08 wydanego w sprawie o stwierdzenie nieważności, ustalił, że stronami postępowania jest H. F. reprezentowana przez E. K., E. K. jako aktualna właścicielka działek 595 i 588 położonych w C., Powiatowy Zarząd Dróg, Starosta [...] oraz Wójt Gminy [...]. H. F. złożyła podanie o wznowienie postępowania powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. po upływie 7 lat od daty otrzymania prawomocnej decyzji rozgraniczeniowej. Strona postępowania wnioskująca o wznowienie, czynnie uczestniczyła w postępowaniu rozgraniczeniowym. Osobiście odebrała decyzję zatwierdzającą rozgraniczenie. Już w dniu 6.12.1999 r. czyli w dniu odbioru decyzji rozgraniczeniowej H. F. wiedziała na czyj wniosek prowadzone było postępowanie rozgraniczeniowe. Dlatego według organu pierwszej instancji termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 6.01.2000 r. Wniosek H. F. złożony 12.07.2007 r. został więc złożony po terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a. Ponieważ nie istnieją podstawy do wznowienia postępowania, to wznowione postępowanie jest bezprzedmiotowe. Odwołanie do decyzji Wójta Gminy o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie rozgraniczenia zaskarżyła w drodze odwołania H. F. W treści tego środka zarzucono rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że o okolicznościach stanowiących postawę wznowienia postępowania wnioskodawczyni dowiedziała się 6.12.1999 r. a fakt doręczenia decyzji przesądza o dowiedzeniu się o popełnieniu przestępstwa. O fakcie popełnienia przestępstwa strona dowiedziała się dopiero w dniu 21.06.2007 r. czyli z chwilą zapoznania się z opinią biegłego. Podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem ustawowych terminów. Poza tym, w przekonaniu odwołującej się doszło do naruszenia dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji gdy organ już wcześniej wznowił postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek i na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości jak również podstaw do badania i kwestionowania okoliczności warunkujących wznowienie. SKO po rozpatrzeniu odwołania H. F. decyzją z [...].10.2009 r. znak [...] utrzymało decyzję Wójta Gminy w mocy. Zdaniem Kolegium stanowisko wyrażone przez Organ pierwszej instancji jest prawidłowe, pomimo błędnego uzasadnienia decyzji. SKO wskazało, że wobec decyzji Wójta Gminy toczyło się postępowanie nadzwyczajne w celu ustalenia czy jest to akt dotknięty wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności. WSA wyrokiem z 12.11.2008 r. sygn. II SA/Rz 441/08 oddalił skargę H. F. na decyzję Kolegium z [...].06.2008 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...].12.1999 r. znak [...]. Po wyroku Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne ponowne stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnej, ponieważ sąd z urzędu powinien zbadać, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. W dalszej części skład orzekający SKO wyjaśnił kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Rozpoznanie podania o wznowienie przepisy K.p.a. uzależniają od spełnienia warunków formalnych; w szczególności strona powinna złożyć podanie w miesięcznym terminie od dnia w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że organ po wznowieniu postępowania ma prawo je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdy oceni, że to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z 21.11.2008 r. sygn. II SA/Wr 245/08, niepubl., według którego termin do złożenia podania opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. rozpoczyna swój bieg od momentu, w którym wnioskodawca dowiedział się o orzeczeniu sądu lub innego organu potwierdzającego, że do wydania decyzji doszło w wyniku przestępstwa, a nie od daty kiedy strona uzyskała wiadomość, że prawdopodobnie mogła zostać wydana w wyniku przestępstwa. Dlatego też Organ pierwszej instancji dokonał błędnej weryfikacji podania strony pod względem zachowania terminu do jego złożenia. Podanie zostało złożone w dniu 12.07.2007 r. zaś postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w J. pochodzi z 17.12.2007 r. sygn. akt [...]. SKO stanęło na stanowisku, według którego aby strona mogła powołać się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. musi dojść do popełnienia przestępstwa w rozumieniu Kodeksu karnego. Dlatego też fakt popełnienia powinien być wykazany orzeczeniem sądu lub innego organu. Ponadto konieczne jest ustalenie, że rozstrzygnięcie administracyjne pozostaje w związku przyczynowym z przestępstwem. W ocenie Kolegium postanowienie Prokuratury Rejonowej w J. z 17.12.2007 r. sygn. akt [...] nie zawiera stwierdzenia dowodzącego związku pomiędzy popełnieniem przestępstwa a wydaniem decyzji rozgraniczeniowej. Prokurator, co prawda umorzył dochodzenie wobec nie wykrycia sprawców przestępstwa podrobienia dokumentów, lecz kluczowym dla sprawy jest umorzenie dochodzenia w sprawie użycia podrobionych dokumentów przez pracowników Urzędu Gminy, wobec braku ustawowych znamion przestępstwa. Użycie tych dokumentów, posłużenie się nimi w toku postępowania przez pracowników tego urzędu, a nie fakt podrobienia ma wpływ na wydanie decyzji administracyjnej. Dopiero użycie tych dokumentów, posłużenie się nimi w toku postępowania przez pracowników Urzędu Gminy, a nie fakt ich podrobienia ma wpływ na wydanie decyzji kończącej postępowanie. SKO w zakończeniu decyzji podkreśliło, że w sprawie brak jest potwierdzenia w orzeczeniu Sądu lub innego organu faktu popełnienia przestępstwa pozostającego w związku przyczynowym z decyzją rozgraniczeniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga H. F., jako nieuzasadniona polega oddaleniu. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25.07. 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Na gruncie postępowania administracyjnego ogólnego zasadę tą wypowiada art. 16 § 1 K.p.a. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych stanowi oparcie dla postulatów stabilności stosunków prawnych kształtowanych treścią rozstrzygnięć administracyjnych. Decyzje ostateczne obowiązują tak długą, aż nie zostaną zastąpione inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Jednym z tych postępowań jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Nadzwyczajność tej procedury podkreśla związanie właściwego organu dopuszczalnymi przesłankami wznowienia; enumeratywnie wskazany katalog tych przesłanek zawarto w art. 145 § 1 oraz art. 145a K.p.a. W sprawie będącej przedmiotem skargi, wniosek o wznowienie oparto na art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Powołany przepis wymaga do wznowienia postępowania stwierdzenia popełnienia przestępstwa, którego wynikiem jest kwestionowana decyzja administracyjna. Zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze sądowoadministracyjnej H. F. powołuje się na postanowienie Prokuratury Rejonowej w J. z 17.12.2007 r. sygn. akt [...]. Na mocy tego postanowienia prokurator umorzył dochodzenie w sprawie podrobienia dokumentów w postaci pisma do Urzędu Gminy [...] z dnia 2.2.1999 r. podpisanego H. F. oraz pisma z 16.06.1999 r. do Wójta Gminy [...] podpisanego H. F., J. F. tj. o przestępstwo z art. 270 § 1 K.k., wobec niewykrycia sprawców oraz umorzył postępowanie w sprawie użycia tych dokumentów przez pracowników Urzędu Gminy, tj. o przestępstwo z art. 270 § 1 K.k., wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Wskazane wyżej postanowienie nie potwierdza jednak faktu popełnienia przestępstwa. Ten fakt może stwierdzać jedynie orzeczenie Sądu lub innego organu. Przepis, na którym Skarżąca oparła żądanie wznowienia postępowania, pozostaje w ścisłym związku z art. 145 § 2 K.p.a. Na jego podstawie uznaje się, iż wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 620). Postanowienie Prokuratury o umorzeniu dochodzenia z 17.12.2007 r. sygn. akt [...], nie jest orzeczeniem o walorach przesądzających o zaistnieniu przestępstwa skutkującego wydaniem decyzji rozgraniczeniowej. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 26.08.1998 r., sygn. II SA 892/98. W myśl tezy tego orzeczenia, nawet potwierdzenie w materiale dowodowym, zebranym w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez prokuraturę w sprawie karnej, faktu wydania decyzji na podstawie sfałszowanych dokumentów nie uzasadnia jeszcze dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 i 2 K.p.a. Konieczne jest potwierdzenie w wyroku sądu ustaleń z postępowania przygotowawczego. Powołane stanowisko zostało przywołane w wyroku WSA w Lublinie z 7.12.2005 r., sygn. III SA/Lu 537/05 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 30.05.2007 r., o sygn. VII SA/Wa 439/07 (https://cbois.nsa.qov.pl/). Prokurator jak i inny podmiot prowadzący postępowanie przygotowawcze, nie jest organem mogącym w sposób wiążący stwierdzać popełnienie przestępstwa. Innym organem, który obok sądu powszechnego może orzekać o popełnieniu przestępstwa jest sąd wojskowy, Trybunał Stanu, sąd dyscyplinarny oraz inne organy, którym przepisy szczególne wobec K.p.a., powierzają orzekanie w sprawach popełnienia przestępstwa (por. C.Martysz, G.Łaszczyca, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Kraków 2005 r., s. 306 oraz powołana tam literatura). Orzekające w sprawie organy podjęły trafne rozstrzygnięcie o umorzeniu wznowionego postępowania administracyjnego. Stwierdzenie w roku wznowionego postępowania nieistnienia formalnych podstaw wznowienia obligowało organ do uznania rozpoczętej procedury jako bezprzedmiotowej. W badanej sytuacji procesowej wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek strony H. F. Według utrwalonego poglądu doktryny i orzecznictwa, jeżeli postępowanie zostało wznowione na wniosek strony, to organ prowadzący to postępowanie nie jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania co do wszystkich podstaw wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a. (zob. P.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System informacji prawnej LexPolonica, Komentarz do art. 147 K.p.a., wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r., sygn. III SA/Wa 818/05, LexPolonica nr 1253962, wyrok WSA z Poznaniu z 20.05.2009 r. sygn. IV SA/Po 573/08, https://cbois.nsa.qov.pl/). Pomimo, że Wójt Gminy jak i SKO decyzję o umorzeniu wznowionego postępowania uzasadnili w inny sposób niż powinni, WSA nie może uwzględnić skargi H.F. W rozpatrywanej sprawie naruszenie przepisów K.p.a. obligujących organ do właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego (tj. art. 11, art. 107 K.p.a.) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy skoro zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie pokrywa się z wyeksponowaną wyżej oceną Sądu. Warto przypomnieć, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. do uchylenia decyzji wymaga udowodnienia niebudzącego wątpliwości związku pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a wynikiem sprawy administracyjnej. Ponieważ Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa stanowiących powody skasowania zaskarżonych rozstrzygnięć, skargę H. F. należało oddalić w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano ze względu na regulację art. 200 P.p.s.a.