VIII SA/Wa 26/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako Kpa), po ponownym rozpoznaniu wniosku M.P. i K.P. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977r. znak [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby urządzenia ogrodów działkowych działki nr [...] o powierzchni [...] m2 , stanowiącej własność Z.P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność S.P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że w sprawie kilkakrotnie organ I instancji wydawał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977r., każdorazowo decyzje te w toku postępowania odwoławczego były uchylane przez organ II instancji. Ostatnie rozstrzygnięcie wydane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]sierpnia 2003r. oraz poprzedzająca je decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1155/06. Podniósł, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości prowadzone jest na wniosek złożony w dniu [...] stycznia 2000r. przez M.P. i K.P. następców prawnych Z. i S. małżonków P. o przywrócenie własności przedmiotowej nieruchomości. Kwestię rozpoznania wniosku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przesądził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA/1965/0 uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2000 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2000 r. Powołując treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm., zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową) Wojewoda [...] wywiódł, iż wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Stosownie natomiast do treści art. 21 ust. 2 tej ustawy wydanie decyzji wywłaszczeniowej winno być poprzedzone oceną stanu faktycznego sprawy, w szczególności określeniem czy objęta wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomość jest wnioskodawcy faktycznie niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest dopuszczalne. Organ I instancji wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wydanie rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] sierpnia 1977r. poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego chociażby w niezbędnym zakresie. Brak jest bowiem dowodów, że organ przeprowadził rokowania, czy też zaproponował w zamian za użytkowane grunty nieruchomość zamienną. Organ zaniechał również przeprowadzenia negocjacji w odniesieniu do ceny nieruchomości. Wojewoda [...] przyjął, iż naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego określonych w art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem tego postępowania zwrócić się do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie i zawarcie umowy w tym przedmiocie w przewidzianej prawem formie, z zachowaniem prawa do odszkodowania według reguł określonych przepisami ustawy wywłaszczeniowej lub umowy zamiany nieruchomości było rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ podał także, iż nieruchomość objęta wywłaszczeniem stanowiła gospodarstwo rolne. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że działki o nr [...] i nr [...] położone w granicach administracyjnych miasta zgodnie z decyzją Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 1976r. Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji, były przeznaczone do realizacji narodowych planów gospodarczych - na pracownicze ogrody działkowe. Wojewoda uznał, iż wywłaszczenie nieruchomości będącej w istocie indywidualnym gospodarstwem rolnym było sprzeczne z przepisem art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL obowiązującej w dacie wydania decyzji. Jednocześnie organ zauważył, że w dokumentach sprawy brak jest wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu odwołania Okręgowego Zarządu [...] Polskiego Związku Działkowców uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r. jako wydaną naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, uznając tym samym wydane rozstrzygnięcie za przedwczesne. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. Sygn. akt VIII SA/Wa 11/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. P. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury stwierdzając, że została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zostały spełnione materialno – prawne przesłanki wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. ustawy wywłaszczeniowej. Celem wywłaszczenia zdaniem organu odwoławczego była realizacja narodowych planów gospodarczych tj. urządzenie pracowniczych ogródków działkowych, zgodnie z decyzją Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 1976 r., która to decyzja została wydana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. R.. Jednocześnie organ wywiódł, że wywłaszczenie działek nie pozbawiło byłych właścicieli możliwości korzystania z posiadanego przez nich gospodarstwa rolnego bowiem po wywłaszczeniu pozostała im nieruchomość o powierzchni [...] ha [...] m². Poza tym organ stwierdził, że skoro byli właściciele nie wystąpili do organu wywłaszczeniowego w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości, jeśli jej pozostała część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania, to należy uznać, że ta pozostała po wywłaszczeniu część mogła być przez nich użytkowana jako gospodarstwo rolne na dotychczasowych zasadach. Organ odwoławczy za nietrafne uznał stanowisko Wojewody [...] o naruszeniu także art. 6 ustawy wywłaszczeniowej skoro organ wywłaszczeniowy w decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości orzeczono wobec niemożności nabycia ich w trybie przewidzianym w art. 6 tej ustawy. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wniósł M.P. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz naruszenie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy kwestionując przyjęty przez Wojewodę [...] fakt rażącego naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie wskazał żadnych dowodów potwierdzających przeprowadzenie rokowań oraz przedstawienia propozycji nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną. Zaznaczył, że w aktach sprawy brak jest wszelkich dokumentów związanych z wywłaszczeniem poczynając od wniosku o wywłaszczenie poprzez protokół rokowań, wystąpienie o dobrowolne odstąpienia nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właścicieli oraz oferowanej przez organ, wskazania ewentualnych przeszkód do przeprowadzenia rokowań, pisemnych propozycji zamiany nieruchomości. W ocenie skarżącego taki stan świadczy wyłącznie o tym, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Rozstrzygając sprawę w powyższym zakresie Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływana dalej jako p.p.s.a), co oznacza, iż winien uwzględnić z urzędu inne uchybienia, jeżeli miały wpływ na treść rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzec. Oceniając we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 157 w zw. z art. 156 § 1 Kpa podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie w trybie zwykłym. Różny jest tylko przedmiot postępowania, którym w postępowaniu zwykłym jest merytoryczne załatwienie sprawy zaś w postępowaniu nadzorczym ustalenie, czy weryfikowana decyzja obciążona jest wadami, o których stanowi przepis art. 156 § 1 Kpa. W szczególności do postępowania nadzorczego ma w pełnym zakresie zastosowanie art. 7 Kpa ustanawiający podstawową zasadę procesu administracyjnego - zasadę dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej -, z którą związany jest obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego i wnikliwej jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Ministra Infrastruktury po względem legalności była decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w R., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] stanowiących własność S. i Z. małżonków P.. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Zatem pod kątem zgodności z przepisami tej ustawy organ winien dokonać oceny weryfikowanego orzeczenia o wywłaszczeniu, a ocena ta powinna być poparta materiałem dowodowym zebranym i rozpatrzonym przez organ administracyjny w sposób wyczerpujący. Tymczasem w aktach sprawy, jak słusznie wskazuje skarżący, brak jest w zasadzie jakichkolwiek dokumentów związanych z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości poczynając od wniosku o wywłaszczenie poprzez wystąpienie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z akt nie wynika również, aby przeprowadzono rokowania cenowe, czy też proponowano właścicielom nieruchomość zamienną. Trudno zatem w tych okolicznościach podzielić stanowisko organu nadzoru, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono art. 6 ustawy wywłaszczeniowej skoro w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta R. wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości zostało orzeczone wobec niemożności ich nabycia w trybie przewidzianym w tym przepisie. Minister Infrastruktury wskazał, że celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych - urządzenie pracowniczych ogródków działkowych zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, która to decyzja została wydana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. R.. W jego ocenie powyższe wypełniało przesłanki z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Podkreślić bowiem należy, że z brzmienia normy art. 3 ust. 1 mającej w sprawie zastosowanie ustawy wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Oznacza to, że sama przydatność na cele użyteczności publicznej nie była jeszcze wystarczająca przesłanką wywłaszczenia. Ubiegający się o wywłaszczenie winien był wykazać, że nieruchomość jest niezbędna na cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie ten fakt ocenić i ewentualnie zweryfikować. Z decyzji o wywłaszczeniu nie wynika, aby orzekający w sprawie Prezydent Miasta R. tego dokonał. Pominięto także istotną z punku widzenia konstytucyjnej ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych (art. 10 Konstytucji PRL) okoliczność, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła właśnie gospodarstwo rolne będące głównym źródłem utrzymania rodziny ówczesnego właściciela. Stosownie do postanowień zapisu Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. - art. 10 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o wywłaszczeniu Państwo "otacza opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów i udziela im pomocy". To zaś oznaczało, że indywidualne gospodarstwa rolne podlegały wówczas szczególnej ochronie, dalej idącej niż w przypadku innych form własności indywidualnej, którym ustawodawca zapewniał jedynie ochronę w granicach obowiązujących ustaw. Twierdzenie organu nadzoru, jakoby wywłaszczenie działek nr [...] i [...] nie pozbawiało pozostałej części nieruchomości jej rolnego charakteru, a także nie pozbawiało byłych właścicieli możliwości korzystania z prowadzone gospodarstwa rolnego, pozostaje zupełnie nie zweryfikowane zwłaszcza wobec faktu, że po wywłaszczeniu oddzielone zostało siedlisko właścicieli od pozostałej części gospodarstwa w rezultacie czego musieli oni dojeżdżać do pola około kilometra (wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2010 r.). W sprawie wywłaszczenia gruntów rolnych pod pracownicze ogrody działkowe istotne znaczenie miał również przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117), który na cele urządzenia ogrodów działkowych dopuszczał nabycie w drodze wywłaszczenia tylko terenów "odpowiednich". Odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Nie można zatem przyjąć, jak uczynił to Minister Infrastruktury, że jedyną przesłanką wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy wywłaszczeniowej było dokonanie go w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważenia przez organ nadzoru wymagało, czy wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (którego zresztą brak w aktach) został przez organ wywłaszczeniowy zbadany z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, przy ocenie, czy właśnie ta wskazana we wniosku nieruchomość mogła być uznana jako "rzeczywiście niezbędna" na cele, które co do zasady uzasadniały dopuszczalność wywłaszczenia. Bez takiej oceny uznanie przez organ nadzoru, że decyzja wywłaszczeniowa nie naruszała w sposób rażący ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.