I OSK 1221/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 241/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 241/10, po rozpoznaniu skargi Gminy O. , uchylił zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 30 września 2008 r. Prezydent Miasta O. wypowiedział B. i M. J. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 1/60 z 2612/10000 udziału (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. [...] (działka nr [...] o powierzchni 4457m²) wynoszącą 0 zł i zaproponował od 1 stycznia 2009 r. nową wysokość tej opłaty w kwocie 356,32 zł., to jest 5% wartości gruntu. Wskazane pismo zostało doręczone stronom 2 października 2008 r. W dniu 22 października 2008 r., z zachowaniem ustawowego terminu, B. i M. J. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. W uzasadnieniu podali, że nieruchomość gruntowa została oddana na cele mieszkaniowe co zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości powinno skutkować naliczeniem opłaty z uwzględnieniem stawki – 1% wartości gruntu. Wskazali przy tym uciążliwości w korzystaniu z tej nieruchomości, które nie zostały uwzględnione w operacie szacunkowym. Orzeczeniem z dnia 22 grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Podniósł, że w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Zdaniem Kolegium, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem 30 września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach pismo Prezydenta Miasta O. z dnia 30 września 2008 r. nie zostało uznane przez Kolegium za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz jako ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Tym samym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł Prezydent Miasta O., działający w imieniu Gminy O, będącej właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 5 maja 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej podał, że 30 kwietnia 2010 r. Sąd Rejonowy w Olsztynie odrzucił wszystkie pozwy wniesione na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w przedmiocie umorzenia postępowania, stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej. Natomiast, pełnomocnik uczestników postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, oświadczył, że 30 kwietnia 2010 r. Sąd Rejonowy w Olsztynie odrzucił pozwy jego mocodawców, po wcześniejszym połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą I C 212/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżone orzeczenie wskazał, że rozpoznawał niniejszą sprawę z uwagi na orzeczenie sądu powszechnego – postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie sygn. akt I C 212/10, w którym (według oświadczenia pełnomocnika uczestników postępowania) Sąd ten, działając na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., odrzucił pozew stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej. Stosownie bowiem do art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z tego powodu, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Jak słusznie zauważono w skardze, orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając powyższe argumenty Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Zdaniem Sądu, skoro Kolegium nie mogło w niniejszej sprawie umorzyć postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zaskarżone orzeczenie należało uchylić jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę; 2. art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona. Wskazując na podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 1 Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W razie nieuwzględnienia zarzutu stanowiącego podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 1 Kolegium wskazując na podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 2 i 3, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto Kolegium wniosło o zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał się za właściwy do załatwienia skarg na orzeczenia Kolegium umarzające postępowanie w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste gruntów stwierdzając, że z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie wynika, iż w sprawach tego rodzaju sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przedstawiony powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 ppsa uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Zadaniem przedstawionego unormowania jest zapobieżenie negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. W niniejszej sprawie do takiego sporu jednak nie doszło, gdyż sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem swą właściwość nie na skutek art. 58 § 4 ppsa, lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 § 2 ustawy. Wprawdzie Sąd Administracyjny wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi dbając o ochronę praw strony, ale w tej sytuacji winien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Kolegium wskazało, że nie neguje przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) normujących aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych ani wykładni przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Błąd Sądu polega zdaniem Kolegium na tym, iż nie kwestionując stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Kolegium, uznał on, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy owej ustawy dotyczące aktualizacji opłat, tj. art. 77-79. Tymczasem należy zauważyć, że Kolegium ustaliło, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jest inny niż opisany w przepisach art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 podanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu użytkownikowi wieczystemu nowej jej wysokości. W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie miał zastosowania. Jeśli opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości z jakichś względów nie została ustalona i użytkownik wieczysty nie uiszcza żadnej opłaty, to właściciel nieruchomości powinien - jak wskazało Kolegium w swym orzeczeniu - ustalić tę opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy zawarcia umowy, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty. W takim zatem przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Według Kolegium termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, których nie wolno ze sobą mieszać. Tej różnicy nie dostrzegł albo uznał ją za nieistotną Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia jego wyroku bowiem wynika, że bez względu na to czy sprawa niniejsza dotyczy aktualizacji opłaty rocznej czy ustalenia opłaty rocznej po raz pierwszy, Kolegium obowiązane jest tę sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć merytorycznie stosując przepisy art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Identyczne stanowisko prezentuje Gmina O. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które wyznaczyły granice rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. jest niezasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia wskazanego przepisu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie prawomocnie odrzucił pozew wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia SKO umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dlatego też istota zagadnienia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 p.p.s.a., lecz wymaga uwzględnienia regulacji art. 58 § 4 p.p.s.a. Wobec tego rozważenia wymaga, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny związania normą art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie, nadrzędność prawa strony do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja art. 58 § 4 p.p.s.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową. Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą SKO nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed SKO jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie samorządowego kolegium odwoławczego, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas SKO ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną, i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie SKO w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego SKO w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając specyfikę sporu Sąd w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.