IV SA/Gl 97/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie umieszczenia tablicy pamiątkowej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Rada Miasta w T. podjęła uchwałę w sprawie umieszczenia tablicy upamiętniającej J.D. na pomniku ku czci poległych Powstańców Śląskich w T. – C. Uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). W § uchwały postanowiono o owym umieszczeniu tablicy wskazując, że J.D. był [...] Związku Powstańców Śląskich Grupa C., zamordowanym przez okupanta hitlerowskiego za to, że był inicjatorem i brał udział w budowie pomnika w 1937 r. Odpowiedzialnym za wykonanie uchwały uczyniono Prezydenta Miasta (§ 2) i określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3). Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając ją za sprzeczną z art. 7 Konstytucji RP, w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni przepis przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników. Zdaniem Wojewody odsłonięcie tablicy pamiątkowej obok już istniejącego pomnika nie jest tożsame z pojęciem "wzniesienie pomnika". Na poparcie tego stanowiska zacytował fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.VII.2005 r., sygn. akt OSK 11816/04, w którym stwierdzono, iż "przepis art. 7, ani też (...) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaliczają do zadań własnych gminy, ani też nie upoważniają radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach umieszczania w miejscach publicznych tablic pamiątkowych. Nie do przyjęcia jest taka wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, żeby pod pojęciem "pomnika" rozumieć również tablice pamiątkowe. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, a do takich zalicza się też radę gminy, działają na podstawie i w granicach prawa i zgodnie z tą zasadą należy rozumieć art. 163 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności stanowi fragment demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tą zasadą, organom władzy publicznej wolno tylko tyle, na ile pozwalają przepisy prawa (Konstytucja, ustawy). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że organy władzy publicznej, nie mogą domniemywać swych kompetencji. Kompetencje organów muszą jasno i jednoznacznie wynikać z przepisów prawa (ustaw)". Ponieważ organy administracji publicznej obowiązuje zasada "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane", dlatego podjęcie przedmiotowej uchwały bez upoważnienia ustawowego organu nadzoru uznał za istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina T. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu błędną wykładnię art. 7 Konstytucji RP, w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca podniosła, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest całkowicie odmienny niż w sprawie, w której został wydany cytowany przez organ nadzoru wyrok NSA. W tamtej sprawie chodziło bowiem o udzielenie zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej na budynku nie stanowiącym własności gminy i fundowanej przez inny niż gmina podmiot, gdy tymczasem obecnie chodzi o pomnik, który będzie wzniesiony wyłącznie przez miasto T. i ufundowany na jego koszt. Skarżąca zarzuciła przy tym pominięcie przez Wojewodę wcześniejszej uchwały Rady Miasta z dnia [...] w sprawie wzniesienia Pomnika Powstańców Śląskich, z którym tablica będzie tworzyć jedną nierozerwalną całość, jako replika przedwojennego pomnika, przy czym – stosownie do § 2 tej uchwały – do Rady Miasta będzie należeć akceptacja repliki i wybór lokalizacji pomnika. Tak więc ta wcześniejsza uchwała daje podstawę prawną do dalszych działań Rady Miasta w stosunku do materii pomnika, a zatem i podjęcia uchwały w sprawie umieszczenia tablicy pamiątkowej. Jednocześnie żaden przepis prawa nie zabrania umieszczenia na pomniku, który dopiero powstanie, tablicy pamiątkowej, stanowiącej jego integralną część. Zachodzi zatem zasada domniemania legalności czynności podjętych przez Radę Miasta, a nie naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Działanie Rady mieści się w granicach zaspakajania zbiorczych potrzeb wspólnoty samorządowej. Dlatego skarżąca uznaje za błędną interpretację przepisów konstytucyjnych i ustawy samorządowej, przytoczoną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wobec przedstawionych w skardze okoliczności związanych z uchwałą w sprawie wzniesienia pomnika, organ nadzoru dodatkowo wywiódł, że w takiej sytuacji uchwała w sprawie tablicy pamiątkowej była bezprzedmiotowa. Skoro bowiem tablica ma tworzyć nierozerwalną całość z pomnikiem, to możliwość jej umieszczenia wynikałaby z faktu podjęcia uchwały o wzniesieniu pomnika. Jest to jednak już kompetencja organu wykonawczego, w ramach art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż art. 18 ust. 2 pkt 13 tej ustawy wyłączną kompetencję rady gminy odnosi jedynie do spraw wznoszenia pomników, a nie do wszystkich kwestii dotyczących pomników. Wojewoda ponownie powołał się na wyrok NSA oraz wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 633/04, a w końcu uznał poglądy skarżącej za sprzeczne z konstytucyjną zasadą legalizmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia kryteriów legalności, według których odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Otóż zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały organu gminy tylko w razie istotnego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że materia objęta zakwestionowaną przez niego uchwałą nie należy do kompetencji rady gminy, gdyż umieszczenie tablicy pamiątkowej na pomniku wykracza poza hipotezę art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowiska tego nie sposób podzielić, przy czym od razu należy odnieść się do stanu faktycznego sprawy. Zdaje się on całkowicie odbiegać od założenia przyjętego w rozstrzygnięciu nadzorczym, według którego w uchwale chodzi o tablicę na wzniesionym już pomniku. Tymczasem ze skargi wynika odmienny stan rzeczy, co w odpowiedzi na skargę Wojewoda raczej przyznaje. Można w tej sytuacji stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie bazuje na jednoznacznie ustalonych okolicznościach faktycznych, a w konsekwencji nie odpowiada wymogom z art. 91 ust. 3 cyt. ustawy. Ma to istotne znaczenie dla oceny prawnej występujących w sprawie zagadnień. Mianowicie przy przyjęciu założenia, że w chwili podejmowania uchwały o tablicy pamiątkowej na pomniku, pomnik ten jeszcze nie istniał, wadliwość merytoryczna rozstrzygnięcia nadzorczego jest dosyć wyraźna. Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej przekazuje bowiem radzie gminy wyłączną właściwość do podejmowania uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych, a także wznoszenia pomników. Na szerokie rozumienie użytego w tym przepisie pojęcia "w sprawach" zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 24.III.2009 r. sygn. akt Ii OSK 1454/08, dostępny w internecie). W odniesieniu do wznoszenia pomnika nie można go zatem interpretować tak, by rada gminy była uprawniona tylko do decyzji o wzniesieniu pomnika, natomiast pozbawiona została wpływu na jego kształt, symbolikę i inne skonkretyzowane cechy. Nie można też zasadnie wywodzić, że odnośnie jednego pomnika może zapaść tylko jedna uchwała rady. Chociaż zasady techniki prawodawczej przemawiają za dążeniem do kompletności aktu regulującego daną problematykę, jednak w przypadku uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 postulat ten nie musi, a nawet w odniesieniu do niektórych spraw praktycznie nie może być rygorystycznie wprowadzony w życie. Uwzględnia to zresztą sama redakcja tego artykułu, która w większości punktów używa liczby mnogiej: uchwał, planów, programów, w sprawach. Ponadto podjęcie określonej uchwały, noszącej nawet cechy kompletności, nie pozbawia rady możliwości zmiany takiej uchwały lub jej uzupełnienia. W rozpatrywanym przypadku pierwotnie zapadła uchwała Rady Miasta T. z dnia [...]. w sprawie wzniesienia Pomnika Powstańców Śląskich. Już ona przewidziała dalsze czynności Rady odnośnie tego pomnika, skoro według § 2 uchwały akceptacje repliki oraz szczegółową lokalizację pomnika miała zatwierdzić właśnie Rada, a jej rozstrzygnięcia, jako organu kolegialnego są podejmowane w postaci uchwał. Jeżeli zatem, a to wydaje się obecnie bezsporne, uchwała o tablicy pamiątkowej została podjęta przed postawieniem pomnika, to niewątpliwie uchwała ta uzupełnia pierwotną uchwałę z dnia [...], a w każdym razie jest podjęta w ramach sprawy wznoszenia pomnika, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew twierdzeniu Wojewody z odpowiedzi na skargę podjęcie tej uchwały nie było wcale bezprzedmiotowe, gdyż stanowiło ono wyraz woli organu stanowiącego Gminy T. co do upamiętnienia na pomniku konkretnej osoby. Bez niej organ wykonawczy wykonujący przecież uchwały rady gminy (art. 30 ust. 1 cyt. ustawy), nie byłby zobowiązany do umieszczenia owej tablicy na pomniku, a kwestia ta mogłaby powrócić pod obrady Rady dopiero przy zatwierdzeniu przez nią repliki i lokalizacji pomnika, stosownie do § 2 uchwały z [...], co mogłoby powodować zbędne przedłużenie procedury wznoszenia pomnika, a nawet generować dodatkowe koszty. Chybione jest z kolei powoływanie się przez Wojewodę na wyrok NSA z 20.VII.2005 r. sygn. akt OSK 1816/04. Wprawdzie bowiem formułuje on ogólną tezę o braku tożsamości między pomnikiem, a tablicą pamiątkową, jednak – na co słusznie zwraca uwagę skarżąca Gmina – wyrok ten zapadł na tle całkowicie odmiennego stanu faktycznego, który nie wiązał się z wolą rady gminy umieszczenia tablicy na dopiero mającym być wzniesionym pomniku, lecz z wyrażeniem zgody związkowi zawodowemu na umieszczenie tablicy na budynku nie należącym do mienia komunalnego, co rzeczywiście – jak to podkreślił zwłaszcza Sąd I instancji w tamtej sprawie – nie mieści się w kompetencjach rady gminy. Ponieważ sądy administracyjne orzekają w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej określanego jako: ppsa), a NSA zasadniczo nawet w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 ppsa), to niezależnie od innych względów, poglądów zawartych w motywach wyroków nie można odczytywać w oderwaniu od kontekstu konkretnej sprawy, zwłaszcza tak zasadniczo różnej w zakresie stanu faktycznego. Ponieważ stan ten w niniejszej sprawie ostatecznie wyjaśnił się i jest różny od przyjętego w rozstrzygnięciu nadzorczym, to nie ma potrzeby szerszego rozważania wariantu, w którym chodziłoby o umieszczenie tablicy pamiątkowej na już istniejącym pomniku. Zauważyć jednak można, że zastrzeżenie wyłącznej kompetencji rady do spraw wznoszenia pomników z pewnością nie wynikało z przesłanek gospodarczych, czy też budowlanych. Umieszczenie tego przedmiotu regulacji razem z herbem gminy oraz nazwami ulic, placów i dróg wewnętrznych, wskazuje jednoznacznie, że kompetencja rady wiąże się z niematerialnym aspektem wzniesienia pomnika, a zatem z tym, co on przedstawia i wyraża. Wszelkie działania dotyczące zmiany tego ideowego wydźwięku pomnika bardziej sugerują szerszą interpretację art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, niż kwalifikowanie ich jako gospodarowanie mieniem komunalnym. W każdym zaś razie bardziej do przyjęcia, niż ta ostatnia możliwość, byłoby wywiedzenie kompetencji rady gminy do umieszczenia tablicy pamiątkowej na pomniku z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 i 9 tej ustawy. Zbieżne byłoby to z kierunkiem wykładni zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 4.IX.2008 r. sygn. akt II OSK 888/08 (dostępny w internecie), który Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela. Mianowicie art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej zawiera domniemanie kompetencji rady gminy. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest ogólny wymóg, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), które muszą znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego (tak wyrok tut. Sądu z 6.X.2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 487/08). Tak więc wszelkie działania gminy, z którymi wiąże się kształtowanie praw i obowiązków określonych podmiotów muszą być oparte na skonkretyzowanej podstawie ustawowej. Natomiast art. 18 ust. 1 powołanej ustawy upoważnia radę do podejmowania działań niewładczych. W stosunku do takich działań zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji jest spełniona, o ile mieszczą się one w granicach zadań powierzonych gminom w art. 7 ustawy samorządowej (por. wyrok tut. Sądu z dnia 6.X.2004 r. sygn. akt IV SA/Gl 562/04). Z odpowiedzi na skargę wynika, że Wojewoda nie kwestionuje tego, że umieszczenie tablicy pamiątkowej należy do zakresu działania gminy, a jedynie przyjmuje w tym względzie kompetencje organu wykonawczego, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Z już wcześniej podanej przyczyny poglądu tego nie można zaaprobować. Istotą umieszczenia tablicy nie jest bowiem sam techniczny akt zamontowania tablicy, będący właśnie czynnością wykonawczą, lecz wyrażenie woli upamiętnienia jakiegoś wydarzenia lub osoby w formie takiej tablicy. Za przytoczonym już wyrokiem NSA, sygn. II OSK 888/08, można więc powtórzyć, że i to zadanie nie ma nic wspólnego z prowadzeniem racjonalnej gospodarki komunalnej, lecz jest to domena organu stanowiącego, którym zasadniczo jest rada gminy (art. 15 ust. 1 cyt. ustawy). W takim razie domniemanie z art. 18 ust. 1 ustawy nie zostaje obalone, skoro nie ma przepisu szczególnego przekazującego kompetencję dotyczącą upamiętnienia w formie tablicy innemu organowi. W kryteriach praktyki samorządowej nawet trudno spekulować możliwość pozbawienia rady decydującego wpływu na tak istotne dla środowiska lokalnego działania, których ważkim aspektem jest zwykle właśnie publiczne podejmowanie i wyrażanie woli przez główny organ gminy, najbardziej reprezentatywny dla wspólnoty samorządowej. Oczywiście nie dotyczy to tablic umieszczonych na mocy przepisów szczególnych, np. związanych w inwestycjami finansowanymi z funduszy unijnych, a mogących nakładać obowiązek w tym zakresie na beneficjentów. W takich przypadkach domniemanie z art. 18 ust. 1 przestaje jednak obowiązywać. Reasumując – zdaniem Sądu umieszczenie tablicy pamiątkowej na obiektach stanowiących mienie komunalne mieści się w kompetencjach rady gminy. Natomiast w granicach tej sprawy kompetencja ta wynika z powołanej w przedmiotowej uchwale podstawy prawnej, gdyż dotyczy dopiero projektowanego, w czasie podejmowania tej uchwały, pomnika. W świetle wcześniejszych wywodów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 91 ust. 1 i 3 o samorządzie gminnym. Dlatego też na podstawie art. 148 i art. 200 ppsa orzeczono, jak w sentencji. SJ/