II OSK 1678/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 106/10 w sprawie ze skargi Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Międzygminnego Związku oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., III SA/Lu 106/10, oddalił skargę Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą w W. (dalej "Związek") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zgromadzenia Związku w sprawie wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Międzygminnego Związku. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Zgromadzenie Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą w W. uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], na podstawie art.69 ust.1 i 3 w związku z art.18 ust.2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm. dalej zwana "u.s.g."), ustaliło Przewodniczącemu Zarządu Zgromadzenia wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 1300 zł. b) Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. Organ nadzoru wskazał, że w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu są zatrudniani na podstawie wyboru – jeżeli statut związku tak stanowi (art.4 ust.1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. nr 223, poz.1458, dalej zwana "u.p.s."). Statut Związku nie zawiera żadnych postanowień w tej kwestii, wobec czego brak jest podstawy prawnej do przyznawania wynagrodzenia przewodniczącemu zarządu. Treść statutu związku międzygminnego rozstrzyga, czy osoba ta ma pełnić swoją funkcję honorowo (poza stosunkiem pracy), czy też zawodowo (na podstawie stosunku pracy). Artykuł 4 u.p.s. ma moc bezwzględnie obowiązującą i określa sposoby zatrudnienia pracowników samorządowych. Wybór na stanowisko w samorządzie wywołuje dwojakie skutki: objęcie stanowiska z wyboru (skutek ten powstaje zawsze) oraz powstanie stosunku pracy (tylko wtedy, gdy statut gminy czy inny tego typu akt tak stanowi). O istnieniu stosunku pracy z wyboru decydują władze samorządowe, lecz sam tylko wybór na stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że funkcja ta będzie sprawowana na podstawie stosunku pracy. c) Międzygminny Związek Celowy z siedzibą w W. w skardze na to rozstrzygnięcie zarzucił naruszenie przepisu art.69 ust.3 w związku z art.18 ust.3 pkt 2 u.s.g., polegające na zakwestionowaniu przez organ nadzoru jego kompetencji do ustalania wynagrodzenia przewodniczącego zarządu, podczas gdy owa kompetencja wynika z art.18 ust.2 pkt 2 u.s.g. 2. Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., III SA/Lu 106/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Sąd podniósł, że z uchwały z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] o wyborze Przewodniczącego Zgromadzenia Związku, R. D., nie wynika, aby miał on obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika oraz, aby miał prawo do otrzymywania wynagrodzenia. Również statut Związku nie zawiera postanowień wskazujących, że w następstwie wyboru na funkcję przewodniczącego zarządu związku, osoba ta ma wykonywać swoje obowiązki jako pracownik. Wykładnia językowa art.4 ust.1 pkt 1 lit d u.p.s. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymienione w nim osoby są zatrudniane jedynie wówczas, gdy statut związku tak stanowi. Sam fakt wyboru na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że dana funkcja będzie wykonywana w ramach stosunku pracy. Stosunek pracy nawiąże się tylko wtedy, gdy właściwy organ samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. W przypadku braku takich regulacji określona funkcja pełniona jest pozaetatowo (honorowo). Art.69 ust.3 u.s.g. stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zwrot "odpowiednio" oznacza stosowanie przepisów dotyczących rady gminy – nie wprost, lecz z uwzględnieniem specyfiki obu organów stanowiących oraz przynależnych im kompetencji. Art.18 ust.2 pkt 2 u.s.g. nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, dlatego, że organem wykonawczym w gminie jest wójt, zaś organem wykonawczym związku międzygminnego jest zarząd – organ kolegialny, którego przewodniczący jest jedynie członkiem. Ponadto spośród pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie wyboru (art.4 ust.1 pkt 1 u.p.s.), jedynie w przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), akt wyboru powoduje automatycznie nawiązanie stosunku pracy (pkt. c). W pozostałych przypadkach – statut jednostki samorządu terytorialnego lub związku decyduje o tym, czy osoba pełniąca określoną funkcję z wyboru ma być zatrudniona, a przez to uzyskać status pracownika samorządowego. Statut Związku nie zawiera tego rodzaju zapisu, w związku z czym organ nadzoru słusznie zakwestionował przedmiotową uchwałę wydając rozstrzygnięcie nadzorcze (art.91 ust.1 u.s.g.), skoro została ona wydana bez podstawy prawnej. 3. Międzygminny Związek Celowy z siedzibą w W. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art.73 ust.2 u.s.g. oraz błędną wykładnię art.101 ust.1 u.s.g. Ponadto zarzucono naruszenie art.3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., polegające na objęciu przedmiotem postępowania aktu nie stanowiącego aktu z zakresu administracji publicznej. Powołanie się przez sąd administracyjny na przepis art.4 ust.1 pkt.1 lit.d u.p.s. jest wkroczeniem w zakres stosunku pracy, a te należą do kompetencji sądów pracy (art.43 ust.2 u.s.p.). Ustalenie wynagrodzenia jest elementem stosunku pracy nawiązanego na podstawie art.4 ust.1 pkt.1 lit.d u.s.p. Jednakże akt o przyznaniu wynagrodzenia nie jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym badaniu przez sąd administracyjny (art.3 ust.2 pkt.5 i 6 P.p.s.a. ). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Odwołując się do art.101 ust.1 u.s.g. oraz art.3 § 2 punkty 5 i 6 P.p.s.a. skarżący Międzykomunalny Związek Celowy zarzuca Sądowi I.instancji błędne uznanie uchwały o wynagrodzeniu przewodniczącego Zarządu Związku za akt z zakresu administracji publicznej, gdy w rzeczywistości jest to element stosunku pracy, objęty kognicją sądu pracy. Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku skargi Związku. Przedmiotem tej skargi, jak i zaskarżonego wyroku nie jest bezpośrednio uchwała o wynagrodzeniu przewodniczącego Zarządu Związku, lecz — rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego. Dlatego nie został uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I. instancji art.3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało polegać na objęciu przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego aktu nie będącego aktem z zakresu administracji publicznej, który co najwyżej co do swojej zasadności jako decyzja ustalająca wynagrodzenie może być badany przez sąd pracy. Ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zależy w pierwszej kolejności od udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wspomniana uchwała Zgromadzenia Związku podlegała nadzorowi Wojewody Lubelskiego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Po pierwsze, prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznał skargę Związku, gdyż każde rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody mające za przedmiot uchwałę zgromadzenia związku komunalnego objęte jest kognicją sądu administracyjnego (art.99 ust.1a w związku z art.98 u.s.g. i w związku z art.3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. ). Po drugie, prawidłowe jest stanowisko Sądu I. instancji, że uchwała Zgromadzenia Związku z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], objęta była nadzorem Wojewody Lubelskiego w znaczeniu jej oceny pod względem zgodności z prawem. Nie ma wątpliwości, że obowiązkiem Wojewody jest dokonywanie oceny każdej uchwały organu samorządowego, niezależnie od jej charakteru prawnego (tak: uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz.46 i wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., P 2009 r.02, OTK-A 2003, nr 9, poz.100; por. też: P.Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", Warszawa 2006 r., s.117-129). B. Istotę przywołanego zarzutu skargi kasacyjnej oddają najkrócej dwa zdania zamieszczone na stronie 3. tego pisma: "O nawiązaniu stosunku pracy z przewodniczącym zarządu Związku zdecydowało Zgromadzenie Związku przyznając mu wynagrodzenie. [...] Prawidłowość zaś i legalność nawiązania stosunku pracy podlega badaniu przez sąd pracy, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego." Jest to nadmiernie skrótowa polemika ze stanowiskiem Sądu I. instancji, że wybór członków Zarządu Związku nie spowodował nawiązania żadnego stosunku pracy z powodu braku niezbędnych rozstrzygnięć w statucie Związku. Skarga kasacyjna prawidłowo odnotowuje (s.3), że "sam akt wyboru przewodniczącego Zarządu Związku jako akt publicznoprawny nie był zakwestionowany przez organ nadzoru jak i Sąd.". Dodając następnie, że "o nawiązaniu stosunku pracy z przewodniczącym zarządu Związku zdecydowało Zgromadzenie Związku przyznając mu wynagrodzenie." pośrednio zgadza się z dwoma kluczowymi dla sprawy ustaleniami Sądu I. instancji na temat (1) braku w statucie Związku regulacji łączącej z wyborem członków Związku – skutek w postaci nawiązania stosunku pracy, (2) braku odrębnej uchwały Zgromadzenia uchwały wyraźnie przewidującej wykonywanie przez Przewodniczącego Zarządu Związku swej funkcji w ramach stosunku pracy. Prawidłowo Sąd I. instancji uzasadnia swe stanowisko, że na mocy art.4. 1. ust.1 lit.d) ustawy o pracownikach samorządowych ze samego tylko wyboru członków Zarządu Związku nie można wyprowadzać wniosku o nawiązaniu się stosunku pracy między Związkiem i członkami jego Zarządu. Wybór na pewno oznacza umocowanie wybranych osób do kolegialnego wykonywania kompetencji organu wykonawczego Związku (inwestytura), ale sam przez się nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy. Dla powstania takiego dodatkowego skutku prawnego koniecznie jest wyraźna klauzula statutu Związku (wymagana przez powołany art.4. 1. ust.1 lit.d ustawy), a w niniejszej sprawie nikt nie twierdzi, aby taki przepis był zawarty w statucie Międzykomunalnego Związku Celowego. Można więc mówić o negatywnym domniemaniu na temat tego zatrudnienia, które może być obalone wyłącznie wyraźnym odmiennym przepisem statutu związku. "Wybór członka zarządu, o którym stanowi art.73 ust.3, skutkuje nawiązaniem stosunku pracy tylko wówczas, gdy z tego wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika (art.73 § 1 Kodeksu pracy).Wybór ten – dokonywany uchwałą zgromadzenia związku – tylko wówczas będzie stanowił nawiązanie stosunku pracy, jeżeli taki skutek określony będzie w statucie związku" (K.Bandarzewski [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red.P.Chmielnickiego, wyd.4, Warszawa 2010, s.671-2). Dlatego twierdzenie skargi kasacyjnej, że "o nawiązaniu stosunku pracy z Przewodniczącym Zarządu Związku zdecydowało Zgromadzenie Związku przyznając mu wynagrodzenie" jest całkowicie dowolne, gdyż oparte jest na domniemaniu dokładnie przeciwnym w porównaniu ze wspomnianym negatywnym domniemaniem zapisanym w art.4. 1. ust.1 lit.d u.p.s. Z zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu stosunku pracy w sytuacji, gdy wyraźny przepis (art.4. 1. ust.1 lit.d u.p.s.) wyraźnie wyklucza taką możliwość. Ustawodawca przesądził o braku sporu, o braku potrzeby prowadzenia dodatkowych czynności dowodowych i wykluczył kognicję sądu pracy poprzez ustalenie w art.4. 1. ust.1 lit.d u.p.s. wymogu wyraźnego zastrzeżenia w statucie związku, aby możliwy był stosunek pracy. Skoro niezasadne jest twierdzenie o nawiązaniu się stosunku pracy między Związkiem i członkami jego zarządu, to nie jest również prawidłowe twierdzenie, że uchwała (będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego) o wynagrodzeniu przewodniczącego Zarządu Związku jest aktem z zakresu prawa pracy, objętym kognicją sądu pracy, a nie – sądu administracyjnego. C. Powyższe ustalenia mają na celu podkreślenie, że w Międzygminnym Związku Celowym z siedzibą w W. funkcjonuje niezakwestionowana uchwała Zgromadzenia z dnia 20 marca 2007 r., nr I/4/07 w sprawie powołania Zarządu Związku, która nie spowodowała skutków w zakresie objętym kognicją sądu pracy. Ocena tej uchwały i skutków prawnych jakie ona wywołuje, jak i wykluczenie skutku w postaci nawiązania stosunku pracy mieści się w obrębie kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił, że podstawy prawne statutu Związku i uchwały z 2007 r. o powołaniu Zarządu Związku pozwalają na stwierdzenie, że uchwała ta rodzi skutki prawne w zakresie prawa administracyjnego (obsada personalna Zarządu), a nie wywołuje skutku w zakresie prawa pracy tj. nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy członków Zarządu Związku. D. A. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.