III SA/Lu 106/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Międzygminnego Związku oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 stycznia 2010 r., nr NK/Ch.II.0911/42/10 Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały nr XI/48/09 Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Międzygminnego Związku. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotową uchwałą ustalono przewodniczącemu zarządu wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 1.300 zł. Jako podstawę prawną uchwały został wskazany art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przywołane przepisy określają, że zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym oraz, że kompetencje zgromadzenia związku w zakresie zadań zleconych przez gminy są tożsame z kompetencjami, w jakie ustawa wyposażyła radę gminy, nakazując równocześnie stosować do zgromadzenia związku - odpowiednio przepisy dotyczące gminnego organu stanowiącego. Organ nadzoru wywiódł, ze stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu są zatrudniani na podstawie wyboru – jeżeli statut związku tak stanowi. Statut Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie nie zawiera żadnych postanowień w tej kwestii, wobec czego brak jest podstawy prawnej do przyznawania wynagrodzenia przewodniczącemu zarządu. Treść statutu związku międzygminnego rozstrzyga, czy osoba ta ma pełnić swoją funkcję honorowo (poza stosunkiem pracy), czy też zawodowo (na podstawie stosunku pracy). Przepisy art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych mają moc bezwzględnie obowiązującą i zawierają ustawowe określenie sposobów zatrudnienia pracowników samorządowych. Wybór na stanowisko w samorządzie wywołuje dwojakie skutki: objęcie stanowiska z wyboru (skutek ten powstaje zawsze) oraz powstanie stosunku pracy. Przy czym drugi ze stosunków powstaje tylko wtedy, gdy statut gminy (inny tego typu akt) tak stanowi. A zatem, o istnieniu stosunku pracy z wyboru decydują same władze samorządowe, sam fakt wyboru na stanowisko nie przesądza o tym, iż funkcja ta będzie sprawowana na podstawie stosunku pracy (Helena Szewczyk: Zatrudnienie pracowników samorządowych na podstawie wyboru. Samorząd Terytorialny 2005/3/40; LEX 46656/3). Skargę sądową na powyższy akt złożył Międzygminny Związek Celowy z siedzibą we Włodawie, zarzucając naruszenie przepisu art. 69 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na zakwestionowaniu przez organ nadzoru jego kompetencji do ustalania wynagrodzenia przewodniczącego zarządu, podczas gdy owa kompetencja wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, ze zgodnie z art. 73 ustawy o samorządzie gminnym – zarząd związku międzygminnego jest powoływany spośród członków zgromadzenia, bądź spoza jego składu, o ile tak stanowi statut związku. Niewątpliwie zarząd Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie został wybrany spośród członków zgromadzenia związku. Aczkolwiek ustawa stanowi o powołaniu zarządu, to sensu stricte jest to wybór. W wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. akt PKN 480/99 (OSNP 2001/10/349) Sąd Najwyższy stwierdził, że ustawodawca często nie zachowuje właściwej dbałości o używanie odpowiednich sformułowań i używa ich w różnych znaczeniach. W wyroku z dnia 7 grudnia 2000 r., sygn. akt I PKN 143/00 Sąd Najwyższy podniósł, że osoba będąca członkiem zgromadzenia związku została wybrana uchwałą tego zgromadzenia na członka zarządu związku, aczkolwiek statut związku stwierdza, iż zarząd jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. Tak więc Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku przyjmuje, że zarząd związku jest faktycznie wybierany przez zgromadzenie. Skoro z mocy ustawy następuje wybór członków zarządu związku, to jednoznaczny jest też tryb nawiązania stosunku pracy z wybranym członkiem zarządu. Jest to nawiązanie stosunku pracy na podstawie wyboru. O tym stanowi właściwy organ związku, a nie statut. Przyjmując zatem, że zgodnie z dyspozycją art. 73 ustawy o samorządzie gminnym – członkowie zarządu są wybierani do jego składu przez zgromadzenie związku, to o nawiązaniu stosunku pracy z członkiem zarządu decyduje właściwy organ. W przypadku przewodniczącego zarządu związku, nawiązanie stosunku pracy następuje faktycznie poprzez ustalenie wynagrodzenia przewodniczącego. Podstawą takiej czynności prawnej jest przepis art. 69 ust. 3, w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z opisanym stanem faktycznym i prawnym, podniesiony przez organ nadzoru brak stosownego zapisu statutowego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W sytuacji bowiem, gdy członkostwo w zarządzie powstało na podstawie wyboru, a wynagrodzenie członka zarządu ustalił właściwy organ, to brak jest podstaw do postawienia zarzutu nieważności uchwały. Wątpliwości co do faktu nawiązania bądź nienawiązania stosunku pracy z członkiem zarządu związku nie mogą być rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Okoliczności faktyczne są niesporne. R. D. uchwałą Nr I/4/07 Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie z dnia 20 marca 2007 r. został wybrany na przewodniczącego zarządu owego związku. Z przedmiotowej uchwały nie wynika, aby przewodniczący zarządu miał obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika oraz, aby miał prawo do otrzymywania wynagrodzenia. Przepisy statutu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r. Nr 210, poz. 2775 ze zm.) nie zawierają postanowień odnośnie tego, że w następstwie wyboru na funkcję przewodniczącego zarządu związku, osoba wybrana do pełnienia tej funkcji ma wykonywać obowiązki z niej płynące, jako pracownik. Z zapisu zawartego w § 16 statutu wynika jedynie, iż zarząd związku jest "powoływany" (chodzi oczywiście o wybieranie) przez zgromadzenie spośród jego członków, a także spoza członków zgromadzenia – w liczbie nie przekraczającej 1/3 składu zarządu związku. Bezsporne jest także i to, że R. D. oraz pozostali członkowie zarządu związku, są członkami zgromadzenia związku. W świetle przedstawionego stanu faktycznego, Wojewoda Lubelski trafnie zakwestionował legalność uchwały Nr XI/48/09 Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie z dnia 22 grudnia 2009 r., mocą której ustalono przewodniczącemu zarządu związku wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 1.300 zł. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 lit d) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) zwanej dalej u.p.s. – pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru: w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu – jeżeli statut związku tak stanowi. Wykładnia językowa analizowanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymienione w nim osoby są zatrudniane jedynie wówczas, gdy statut związku tak stanowi. Niezależnie od podstawy zatrudnienia (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie, spółdzielcza umowa o pracę) – osoba zatrudniona jest osoba pozostającą w stosunku pracy i tym samym jest stroną tego stosunku. Immanentną zaś cechą stosunku pracy jest zatrudnianie pracownika za wynagrodzeniem (art. 22 § 1 k.p.). Sam fakt wyboru na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że dana funkcja będzie wykonywana na podstawie stosunku pracy. Stosunek pracy nawiąże się tylko wtedy, gdy właściwy organ samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Jeżeli kwestia ta nie została uregulowana w statucie – należy przyjąć, że określona funkcja pełniona jest pozaetatowo (honorowo). Powyższy pogląd jest utrwalony w doktrynie (por. A. Piskorz-Ryń, J. Ślęczkowska: Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz; Presscom Sp. z o.o. Wrocław 2009 r., str. 21-23; H. Szewczyk: Zatrudnianie pracowników samorządowych na podstawie wyboru. Samorząd terytorialny 2005 r., nr 3, str. 41-42). Podobny pogląd prezentowany jest również na gruncie art. 73 § 1 k.p. Zgodnie z tym, poglądem przyjmuje się, że "W wyniku wyboru na określone stanowisko stosunek pracy powstaje jedynie wówczas, gdy osoba wybrana ma obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. O tym, kiedy powstaje ten obowiązek, stanowią przepisy wewnątrzzakładowe (na przykład statut lub regulamin) albo ustawy, względnie rozporządzenia dopuszczające ten sposób powstania stosunku pracy" (K. Jaśkowski, E. Maniewska. Komentarz do art. 73 Kodeksu pracy – LEX 2009). Nadto doktryna stoi na stanowisku, że akt wyboru na funkcję w administracji publicznej "(...) jest aktem administracyjnym, który wywołuje podwójny skutek (jeśli wynika zeń obowiązek wykonywania przez elekta pracy w charakterze pracownika) – nadaje osobie wybranej status: 1) organu administracji, 2) pracownika." (Komentarz do art. 73 kodeksu pracy, [w:] R. Celeda, E. Chmielek-Łubińska, L. Florek, G. Goździewicz, A. Hintz, A. Kijowski, Ł. Pisarczyk, J. Skoczyński, B. Wagner, T. Zieliński, Kodeks pracy. Komentarz, LEX, 2009, wyd. V). Zarzuty zawarte w skardze są chybione. Art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zwrot "odpowiednio" oznacza stosowanie przepisów dotyczących rady gminy – nie wprost, lecz z uwzględnieniem specyfiki obu organów stanowiących oraz przynależnych im kompetencji. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi ustalanie wynagrodzenia wójta. Wbrew stanowisku skarżącego, ów przepis nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze dlatego, że organem wykonawczym w gminie jest wójt, zaś organem wykonawczym związku międzygminnego jest zarząd – organ kolegialny, którego przewodniczący jest jedynie członkiem. Po wtóre zaś, spośród pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie wyboru, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jedynie w przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), akt wyboru powoduje automatycznie nawiązanie stosunku pracy (pkt. c). W pozostałych przypadkach – statut jednostki samorządu terytorialnego lub związku decyduje o tym, czy osoba pełniąca określoną funkcję z wyboru ma być zatrudniona, a przez to uzyskać status pracownika samorządowego. Statut Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie nie zawiera tego rodzaju zapisu, w związku z czym organ nadzoru słusznie zakwestionował przedmiotową uchwałę wydając rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 91 ust. 1 u.s.g.), skoro została ona wydana bez podstawy prawnej. Bezsporne jest nadto, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie ustawowym, określonym w tym przepisie. Jako "istotne naruszenie prawa", będące podstawą do stwierdzenia nieważności określonego aktu przyjmuje się m.in.: wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95 – OwSS 1996/3/90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 – OwSS 1998/3/79). Ubocznie zauważyć należy, że statut Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie przewiduje, że członkowie zgromadzenia, zarządu i komisji mogą otrzymywać jedynie diety za udział w posiedzeniach oraz zwrot kosztów podróży służbowych (§ 10 pkt 7 statutu). Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).