II OSK 1896/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 185/10 w sprawie ze skargi Gminy Tychy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2009 r. nr NP/0911/311/375/09 w przedmiocie jednostek pomocniczych oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., IV SA/Gl 185/10, oddalił skargę Gminy Tychy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2009 r., nr NP/0911/311/375/09, w przedmiocie jednostek pomocniczych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Rada Miasta Tychy uchwałą z dnia 26 listopada 2009 r., nr 0150/XXXVI/822/09, w sprawie zmiany Statutu Osiedla "Cielmice", na podstawie art.35, art.40 ust.2 pkt 1, art.41 ust.1 i art.42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm., powoływana dalej jako "u.s.g.") oraz § 66 Statutu Miasta Tychy, na wniosek doraźnej komisji Rady Miasta ds. opracowania projektu zmian statutów jednostek pomocniczych miasta oraz przeprowadzania konsultacji społecznych, dokonała zmiany statutu jednostki pomocniczej - Osiedla "Cielmice". Zmiana ta polegała na dodaniu załącznika nr 2, w którym określono wzór herbu i flagi Osiedla "Cielmice". b) Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art.91 ust.1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 26 listopada 2009 r. jako sprzecznej z art.35 u.s.g. Zdaniem organu nadzoru, ustanowienie flagi i herbu jednostki pomocniczej nie mieści się w zakresie pojęcia "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej". Przyznane w art.35 ust.3 u.s.g upoważnienie do określenia dodatkowych elementów statutu jednostki pomocniczej, obejmuje tylko elementy związane z organizacją i zakresem działania jednostki pomocniczej. c) Gmina Tychy w skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie art.35 u.s.g oraz art.91 ust.1 w zw. z art.85 u.s.g. 2. Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., IV SA/Gl 185/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Tychy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników (art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g.). Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole (art.3 ust.1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, Dz.U. nr 31, poz.130 ze zm., powoływana dalej jako "u.odzn.mund."). Powołany art. 3 ust.1 jest przepisem prawa materialnego, ustanawiającym kompetencje prawodawcze w określonym tam zakresie na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, co obejmuje w szczególności kompetencję rady gminy (art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g.). Powyższe przesłanki prowadzą do wniosku, że obowiązujące przepisy prawa nie zezwalają Radzie Gminy na ustanowienie symboli jednostki pomocniczej w postaci herbu i flagi. 3. Gmina Tychy w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a. ") oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono niewłaściwe zastosowanie art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. w związku z art.3 ust.1 ustawy o odznakach i mundurach oraz błędną wykładnię art.35 u.s.g. Błędnie Sąd I. instancji przyjął, że zaskarżona uchwała w sprawie zmiany statutu Osiedla "Cielmice" jest uchwałą zawierającą zapisy ustanawiające "nowe" symbole dla jednostki pomocniczej w postaci herbu i flagi, a przez to, że nastąpiło przekroczenie przez Radę Miasta Tychy jej kompetencji uchwałodawczych. Wykonana ekspertyza heraldyczno-weksykologiczna w sprawie herbu Cielmic wskazuje, że herb jest herbem obowiązującym od XIX wieku, a jego obowiązywanie nie zostało zanegowane do chwili obecnej. Z uwagi na treść ekspertyzy wiadome było to, że w świetle obowiązującego prawa ma on uzasadnienie jedynie kurtuazyjne i historyczne, więc uchwała o tym herbie nie mogła być naruszeniem art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. w związku z art.3 ust.1 u.odzn.mund. Gmina przyjęła, że użyty w art.35 ust.3 u.s.g. zwrot "w szczególności" ma charakter otwarty, co uzasadnia tezę o prawie Rady Gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, jak również - wprowadzenia do statutu jednostki pomocniczej innych jeszcze zapisów nieobligatoryjnych z mocy ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca Gmina Miasta Tychy nie wykazała naruszenia prawa przez Sąd I. instancji i dlatego skarga kasacyjna została oddalona. A. Trafnie Sąd I. instancji uznał, że na plan dalszy schodzi miejsce rozstrzygnięcia o herbie i fladze jednostki pomocniczej (w statucie jednostki pomocniczej bądź poza nim), a na plan pierwszy wysuwa się kompetencja jakiegokolwiek regulowania sprawy tego rodzaju przez radę gminy. Statut jednostki pomocniczej jest odmianą uchwały rady i jeżeli uznać, że Rada wypowiedziała się o sprawie nie podlegającej jej kompetencji, to konsekwencją będzie wykluczenie takich przepisów z wszelkich uchwał Rady, w tym również – ze statutu jednostki pomocniczej. Zastrzeżenie to jest tym bardziej istotne, że zakres przedmiotowy statutu jednostki pomocniczej nie został zamknięty przez art.35 ust.3 u.s.g. Redakcja art.35 ust 3 u.s.g. wskazuje, że "organizacja jednostki pomocniczej" jest tylko elementem zakresu przedmiotowego statutu jednostki pomocniczej i tego zakresu nie wyczerpuje. Pojęcie "organizacja" pojawia się w art.35 u.s.g. dwukrotnie, tj. - w ust.1 ["Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami."] oraz - w ust.3 pkt 3 ["Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej"]. Stosując powszechnie akceptowane reguły wykładni prawa, należy uznać że w obu przepisach termin "organizacja" ma to samo znaczenie. "Zakres działania" dotyczy zakresu przedmiotowego (kompetencyjnego) i terytorialnego (granic) danej jednostki pomocniczej. O "zakresie działania" jest mowa zarówno w ust.1, jak i dwukrotnie w ust.3, tj. zarówno w pkt 3 ("zadania organów"), jak i pkt 4 ("zakres zadań przekazywanych jednostce"). Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, aby zwrotowi "zakres działania" (użyty w ust.1) czyli katalog spraw objętych obowiązkami organów jednostki pomocniczej) przypisywać zakres desygnatów całkowicie odmienny w porównaniu z zakresami desygnatów terminów "zadania organów" (pkt 3) i "zakres zadań przekazywanych jednostce pomocniczej" (pkt 4). W tym zakresie skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone już w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10 i z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1310/10. Ponieważ sprawa herbu i flagi nie należy do zakresu desygnatów pojęć "organizacja i zakres działania" więc nie można zasadnie twierdzić, że art.35 u.s.g. zawiera zakaz określania flagi i herbu jednostki pomocniczej w jej statucie. B. Oczywiście nieprzekonujący jest zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji prawa materialnego tj. art.18 ust.2 pkt. 13 u.s.g. w związku z art.3 ust.1 u.odzn.mund., poprzez nietrafne przyjęcie, że zakwestionowana uchwała jest uchwałą w sprawie herbu jednostki pomocniczej, a nie jak wynika z jej treści incydentalną zmianą Statutu Osiedla "Cielmice" w zakresie uwzględnienia w treści Statutu zapisów dotyczących wzoru herbu i flagi jednostki pomocniczej "Cielmice". Ustosunkowanie się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej wymaga ustalenia, jaka norma ma pierwszeństwo i rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie. Z jednej strony jest fakultatywny charakter jednostki pomocniczej. Podczas gdy gmina jest jednostką obligatoryjnie istniejącą z mocy artykułów 16 i 164 Konstytucji RP oraz art.1 ustawy o samorządzie gminnym, to istnienie jednostki pomocniczej całkowicie zależy od swobodnego rozstrzygnięcia rady gminy. Wielokrotnie już podkreślano, że fakultatywność tworzenia jednostek pomocniczych jest podwójna, tj. (a) gmina decyduje czy w ogóle skorzysta z tej kompetencji, a jeżeli już padnie odpowiedź pozytywna – to (b) gmina uznaniowo wyznacza zakres terytorialny zastosowania tej opcji organizacyjnej, tj. albo całe terytorium gminy może być podzielone pomiędzy jednostki pomocnicze, albo też jednostki pomocnicze będą działały jedynie na części terytorium gminy (wyrok NSA z 10 października 2000 r., II SA/Łd 1097/00, ONSA 2001 r., z. 4, poz.187). Z drugiej strony są przepisy ustawy o odznakach i mundurach. "Ustanawianie i używanie odznak i mundurów odbywa się z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy." (art.1 u.odzn.mund.). Odznaki organizacyjne [stanowią] oznaczenie [...] jednostki organizacyjnej bądź przynależności do takiej [...] jednostki organizacyjnej (art.2 ust.1 pkt 2 u.odzn.mund.). Odznakami są w szczególności herby, flagi, emblematy i inne znaki i symbole związane z heraldyką i weksykologią (art.2a ust.2 u.odzn.mund.). Zarówno herb, jak i flaga zostały uczynione kategoriami prawa przedmiotowego, których tworzenie i stosowanie nie jest obojętnie prawne, a wręcz przeciwnie – podlega reżimowi ustawy o odznakach i mundurach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd leżący u podstaw konkluzji i rozstrzygnięcia Sądu I. instancji. Konfrontacja powyższych dwóch grup przepisów prowadzi do wniosku, że przepisami szczególnymi, mającymi pierwszeństwo w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o odznakach i mundurach, natomiast przepisem bardziej ogólnym, który może w niniejszej sprawie odegrać rolę w najlepszym razie uzupełniającą jest art.35 u.s.g. Ogólna swoboda, z jaką rada gminy może wypowiadać się na temat swoich jednostek pomocniczych nie może uzyskać pierwszeństwa w stosunku do reguł określonych w ustawie o odznakach i mundurach (art.2: klasyfikacja odznak, art.2a: udział Komisji Heraldycznej w projektowaniu nowych odznak). C. Skoro odznaka jest szczelną instytucją prawa materialnego, podlegającą rygorom ustawy o odznakach i mundurach, to znaczy że dla jej wprowadzenia do porządku prawnego nie wystarcza otwarty katalog spraw, jakie może kształtować statut jednostki pomocniczej (art.35 ust.3 u.s.g). Przeciwnie, redakcja artykułów 1...2a u.odzn.mund. skłania do wniosku, że każde ustanowienie znaku i symbolu związanego z heraldyką i weksykologią powinno znajdować upoważnienie w przepisach ustawy o odznakach i mundurach. Powyższe ustalenia mają rozstrzygające znaczenie dla wykładni art.3 ust.1 u.odzn.mund. ["Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole."] w związku z art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. [ Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy]. Przedstawiona wyżej analiza prawa przedmiotowego prowadzi do wniosku, że rada gminy może podejmować uchwałę o ustanowieniu herbu i flagi całej gminy, ale nie posiada kompetencji do wyposażenia swojej jednostki pomocniczej w analogiczne emblematy, związane z heraldyką i weksykologią. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.