IV SA/Gl 185/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednostek pomocniczych oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany Statutu Osiedla "C." Rada Miasta T. działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust.1 i art. 42 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 66 Statutu Miasta T. przyjętego uchwałą Rady Miasta T. Nr[...] z dnia [...] Nr 2, poz. 78 ze zm., na wniosek doraźnej komisji Rady Miasta ds. opracowania projektu zmian statutów jednostek pomocniczych miasta oraz przeprowadzania konsultacji społecznych, dokonała zmiany statutu jednostki pomocniczej -Osiedla "C.". Zmiana ta polegała na dodaniu Załącznika Nr 2, w którym określono wzór herbu i flagi Osiedla "C.". Po wszczęciu w dniu [...] postępowania nadzorczego, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany Statutu Osiedla "C." - jako sprzecznej z art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wskazano, że podstawną prawną przedmiotowej uchwały jest m.in. przepis art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te stanowią m.in. iż organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. A w ust. 3 art. 35 określaja katalog obligatoryjnych elementów statutu takiej jednostki, przy czym katalog ten ma charakter otwarty, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Podniesiono, że do elementów obligatoryjnych statutu zaliczono określenie: nazwy i obszaru jednostki pomocniczej, zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji, zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zdaniem organu nadzoru, ustanowienie flagi i herbu jednostki pomocniczej nie mieści się w zakresie pojęcia "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej". Podkreślono, iż co prawda ustawodawca upoważnił radę gminy do określeniu dodatkowych elementów ponad te, które określono w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże mogą one dotyczyć wyłącznie "organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej". Tym samym niedopuszczalnym jest określenie w statucie jednostki pomocniczej jakichkolwiek kwestii związanych z ustanowieniem, czy używaniem herbu lub flagi takiej jednostki. Wskazano, iż stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r. , sygn. akt II OSK 1453/08 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 2009 roku, sygn. akt II OSK 1063/09). Zaznaczono, że wyroki te dotyczyły ustanowienia w statucie gminy herbu i flagi gminy oraz zasad ich używania, ale nie ulega wątpliwości, iż tezy w nich zawarte pozostają aktualne również w odniesieniu do statutów jednostek pomocniczych. NSA wskazał bowiem, iż kwestie związane z herbem i flagą nie mieszczą się w materii związanej z organizacją wewnętrzną gminy. Stąd też - zdaniem organu nadzoru -bezsprzecznym jest, że ustanowienie herbu i flagi nie jest materią związaną z organizacją jednostki pomocniczej, a co oczywiste, nie dotyczy również zakresu działania takiej jednostki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina T. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, ze względu na naruszenie art. 35 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię w niniejszej sprawie. Ponadto zarzucono organowi nadzoru brak wykazania na czym polega istotna sprzeczność z prawem art. 35 kwestionowanej regulacji tj. na dodaniu załącznika Nr 2 w którym określono wzór herbu i flagi Osiedla "C." do statutu tej jednostki pomocniczej, a przez to naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 omawianej ustawy. Wskazano nadto, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest całkowicie odmiennym stanem faktycznym niż opisany w przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku NSA z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1453/08, albowiem sprawa dotyczyła wprowadzenia przez organ stanowiący zapisów dotyczących warunków używania herbu gminy, a w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi, takich zapisów w ogóle nie posiada uchwała Rady Miasta T. będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u. o s. g. organu nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez Wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej jeżeli określone " uregulowania podjęte przez organ gminy nie są wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieszczą się w granicach swobody działania tego organu w sprawie, która nie jest wyłączona z jego kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (sygn. akt. IV SA/Gl 487/08). Zaakcentowano, iz ustawodawca użył w art. 35 cyt. ustawy zwrotu "w szczególności", a przez to zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji umożliwił Radzie Miasta (Gminy) ze względu na otwarty charakter znaczenia tego terminu wprowadzenie do statutu jednostki pomocniczej, również innych zapisów niż tylko wymienionych jako wymagalnych. To uprawnienie Rada Miasta T. bezwzględnie wykorzystała wprowadzając w formie poprawki do Statutu Osiedla "C." załącznik Nr 2 w którym określono wzór herbu i flagi Osiedla "C.", co odpowiednio potwierdził cyt. wyrok NSA z 24 marca 2009 r. Zwrócono uwagę na odmienne stanowisko organu nadzoru co do wykładni art. 35 ustawy o samorządzie gminnym i cyt. wyroku NSA w związku z niniejszą sprawą, a w szczególności brak prawnego i merytorycznego uzasadnienia tego stanowiska jako przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego. Równocześnie wskazano, że w dacie podjęcia postępowania nadzorczego zachodzą pewne następujące przesłanki również pominięte przez organ nadzoru, a mianowicie: 1) w statucie osiedla może być zapis dotyczący herbu jednostki pomocniczej, 2) projekt zmiany statutu był poprzedzony procedurą konsultacji (bez uwag Wojewody [...]) w stosunku do uchwały Rady Miasta, 3) wzór herbu jednostki pomocniczej nie wymaga opinii komisji heraldycznej, a w tym przypadku jest stosowana opinia złożona do Wojewody [...], 4) insygnia jednostki pomocniczej jako jej dobra osobiste podlegają ochronie na zasadach ustalonych w art.43 w zw z art.23 i 24 kc (znieważenie tych insygniów). Uchwała Rady Miasta, jako akt prawa miejscowego daje taką możliwość ich ochrony. Reasumując strona skarżąca wskazała, mimo wystąpienia tych przesłanek organ nadzoru w ogóle pominął ich analizę na potrzeby toczącego się postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] domagał się oddalenia skargi jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu podtrzymano w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów skargi i zawartej w niej argumentacji wskazano odnośnie zarzutu skarżącego, iż w dacie postępowania nadzorczego zaszły przesłanki, które zostały pominięte przez organ nadzoru, co następuje. Przesłanki te zdaniem organu nadzoru w żaden sposób nie mają wpływu na ocenę legalności unieważnionej uchwały, w szczególności ta określone w pkt 1 skargi, która w istocie stanowi opinię skarżącej. Fakt przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami również nie miał wpływu na ocenę przez organ nadzoru dopuszczalności wprowadzenia herbu i flagi do statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwalenie czy zmiana statutu jednostki pomocniczej musi być poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami. Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje nieważnością uchwały w sprawie takiego statutu. Zauważono wszakże, iż Wojewoda [...] w niniejszej sprawie nie zakwestionował w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowości procesu uchwalenia zmiany statutu osiedla C., stąd "przesłanka" ta jest bez znaczenia. Nadmieniono, że nie sposób odnieść się do "przesłanki" zawartej w pkt 3, gdyż pełnomocnik Gminy T. nie wskazał o jaką opinię wojewody chodzi, ani jakie znaczenia opinia taka ma dla dopuszczalności określenia w statucie jednostki pomocniczej herbu czy flagi tej jednostki. Podobnie odnosząc się do przesłanki określonej w pkt 4., gdzie strona skarżąca wskazuje, iż insygnia jednostki pomocniczej jako jej dobra osobiste podlegają ochronie wynikającej z przepisów Kodeksu cywilnego, zauważono, że nie jest możliwym, by ochronę tę dawała uchwała Rady Miasta jako akt prawa miejscowego, pomijając, iż nie zawiera ona i nie może zawierać żadnych instrumentów ochronnych. Zaakcentowano, iż ani herb ani flaga nie są insygniami w powszechnie przyjętym tego słowa znaczeniu. Insygnia to przedmioty symbolizujące władzę świecką (królewską, książęcą) lub religijną. Herb (nazwa przyjęta z niem. Erbe) natomiast, to znak rozpoznawczo-bojowy, wywodzący się z symboliki heroicznej lub znaków własnościowych, od XII w. ustalany według ścisłych reguł heraldycznych, pełniący funkcję wyróżnika osoby stanu rycerskiego, później szlacheckiego, także rodziny, rodu, organizacji kościelnej, mieszczańskiej bądź cechu rzemieślniczego, korporacji, miasta, jednostki podziału terytorialnego lub państwa. Podobnie za insygnia nie może być uznana flaga (chorągiew, sztandar), gdyż flaga również nie jest symbolem sprawowania władzy. Zdaniem organu nadzoru stanowisko i poglądy strony skarżącej w niniejszej sprawie opierają się na zasadzie "co nie jest zakazane jest dozwolone", czyli całkowitym przeciwieństwem zasady konstytucyjnej – zasady legalizmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt.7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz zważając na treść przepisu art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością samorządu jest sprawowany jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem podejmowanych prze organy samorządu terytorialnego działań, co oznacza , iż nie można dokonywać tej oceny w oparciu o jakiekolwiek inne zasady i kryteria. Wynikające z uregulowań prawa pozytywnego prawne gwarancje samodzielności gminy, zwłaszcza samodzielność w zakresie stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, nie oznaczają autonomii gminy w zakresie prawotwórstwa, a tym bardziej dowolności. Granice owej samodzielności są wyznaczone obowiązującym prawem. Każda kwalifikowana istotna sprzeczność z prawem uchwały rady gminy skutkuje jej nieważnością /art. 91 zd. pierwsze ustawy o samorządzie terytorialnym/. O istotnym naruszeniu prawa przez uchwałę organu gminy można mówić zarówno wtedy, gdy treść uchwały pozostaje w sprzeczności z treścią nakazu lub zakazu ustanowionego przepisem prawa, jak i wówczas kiedy przepisy prawa nie przewidują wydania uchwały o oznaczonej treści, a więc wówczas gdy brak jest podstawy prawnej do jej wydania. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd - w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stąd też samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza jej podporządkowania prawu, a oznacza to po myśli wyżej już powołanego art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy spór między Gmina T. a Wojewodą jako organem nadzoru dotyczy problemu ustanowienia flagi i herbu jednostki pomocniczej. Zdaniem organu nadzoru, ustanowienie flagi i herbu jednostki pomocniczej nie mieści się w zakresie pojęcia "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", a przyznane przez ustawodawcę w przepisie art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienie do określanie dodatkowych elementów statutu jednostki pomocniczej, obejmuje tylko elementy związane z organizacją i zakresem działania jednostki pomocniczej. Z kolei zdaniem strony skarżącej uregulowania podjęte przez organ gminy nie są wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieszczą się w granicach swobody działania tego organu w sprawie, która nie jest wyłączona z jego kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Skarżąca zaakcentowała, iż ustawodawca użył wart. 35 cyt. ustawy zwrotu "w szczególności", a przez to zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji umożliwił Radzie Miasta ze względu na otwarty charakter znaczenia tego terminu wprowadzenie do statutu jednostki pomocniczej, również innych zapisów niż tylko wymienionych jako wymagalnych, a to uprawnienie Rada Miasta T. bezwzględnie wykorzystała wprowadzając w formie poprawki do Statutu Osiedla "C." załącznik Nr 2 w którym określono wzór herbu i flagi Osiedla "C.". Zdaniem Sadu – w składzie tu orzekającym – istotnie przedmiotowa uchwała narusza prawo, jednakże kwestia, czy w statucie jednostki pomocniczej można było ustanowić herb i flagę tej jednostki, jest kwestią wtórną i nie najistotniejszą w niniejszej sprawie. Marginalnie w tym zakresie można jedynie wskazać, iż trafnym wydaje się pogląd Wojewody, że materia przedmiotowej uchwały dotyczy bowiem spraw, która nie są związane z ustrojem jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego, ani też z organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów. Istotą sprawy pozostaje wszakże to, czy w ogóle organ stanowiący gminy posiada w świetle obowiązujących przepisów prawa umocowanie do podjęcia uchwały zawierającej zapisy ustanawiające symbole jednostki pomocniczej w postaci herbu i flagi. Zdaniem składu orzekającego obowiązujące przepisy prawa nie zezwalają Radzie Gminy na podjęcie takiej uchwały, a zatem organ ten przekroczył swoje kompetencje prawodawcze i tym samym istotnie naruszył przepisy prawa. Z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Z kolei przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz 130 ze zm.) stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organy stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Bezspornie wspomniany przepis art. 3 ustawy o odznakach i mundurach jest przepisem kompetencyjnym, który zgodnie z ust . 1 tego przepisu upoważnia organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały własnego herbu i flagi. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego, ustanawiającym kompetencje prawodawcze w określonym tam zakresie na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, co znajduje odzwierciedlanie w przypadku gminy w art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, iż zgodnie z art. 164 Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Osiedle zaś taką jednostka nie jest, gdyż posiada jedynie status jednostki pomocniczej danej (konkretnej) jednostki samorządu terytorialnego. Zacytowane przepisy jednoznacznie wskazują ,iż rada gminy posiada kompetencje do ustanawiania własnego herbu, flagi i innych symboli gminy. Zatem przepisy te w ogóle nie udzielają radzie gminy kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania symboli jednostce pomocniczej gminy jaką jest w tym przypadku osiedle. W wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99 (OTK 2000/5/141) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, iż przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 1 i art. 92 ust 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak : zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących do realizowania tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, iż ustanowienie symboli jednostki pomocniczej Gminy T. – osiedla C. - przez Radę Gminy T., wobec braku umocowania ustawowego pozostaje poza zakresem kompetencji Rady Gminy T., w sposób bezsporny stanowi istotne naruszenie prawa. Zatem końcowo należy podzielić pogląd organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała nie może ostać się w obrocie prawnym, skoro ta uchwała ustanawiająca symbole osiedla C. pozostaje wprost w sprzeczności z obowiązującym prawem. Tak więc Rada Miasta T. podejmując uchwałę w sprawie ustalenia herbu i flagi jednostki pomocniczej dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa w znaczeniu wyżej podanym. Wyrażone zapatrywanie znajduje dodatkowe oparcie w dotychczasowym orzecznictwie, a to w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 2/08 (zbiór orzeczeń LEX nr 506830), którego tezy Sąd w całości akceptuje. Zatem skoro przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wyeliminowało z obrotu prawnego uchwałę wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zaskarżonego w tej sprawie aktu i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.