II SA/Gl 75/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Referent stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych oraz udzielania bonifikaty od ceny przy sprzedaży lokali mieszkalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach określonych w § 2 i § 3, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie, 3) zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania. W dniu [...] r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] pt. "W sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych przez najemców oraz udzielania bonifikaty od ceny przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy lub Miasta B. na prawach powiatu". Jako podstawę prawną aktu powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.), art. 12 pkt 8a, art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z 2001 r. ze zm.) oraz art. 34 ust. 6, art. 67 ust. 1a i ust. 3 oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46 poz. 543 z 2000 r. ze zm.). Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr 100, poz. 2830 z dnia 25 października 2004 r. Następnie uchwała ta została zmieniona kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...]. nr 48, poz. 1037 z dnia [...]r.) oraz z dnia [...]r. nr [...]r. ( Dz. Urzęd. Woj. [...]. nr 201, poz. 2963 z dnia [...]r.). Wnioskiem z dnia [...]r. S. Z. jako najemca wystąpił o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. W odpowiedzi Prezydent Miasta pismem z dnia [...]r. poinformował o odmowie zbycia lokalu w świetle postanowień powyższej uchwały, a także uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy do [...]r. W tej sytuacji w dniu [...]r. S. Z. pisemnie wezwał Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższych uchwał jako wydanych bez podstawy prawnej, bowiem już sam tytuł uchwały pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanymi w niej przepisami. Zagadnienie pierwszeństwa w nabywaniu lokalu mieszkalnego zostało uregulowane przepisem art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( w brzmieniu z daty podjęcia uchwały ), zaś przepis art. 34 ust. 6 tej ustawy dotyczy lokali innych niż mieszkalne. Także powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, nie mógł stanowić podstawy prawnej aktu w dacie jego wydania, jako że dotyczył wówczas określenia zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi, a nie – lokalowymi. Jako podjęte bez podstawy prawnej uznano też przepisy w zakresie ustalenia wartości zbywanych lokali, jako iż materia ta została uregulowana w sposób bezwzględnie obowiązujący w art. 67 ust. 1a oraz ust. 3 ugn. Wreszcie, brak podstaw prawnych do uregulowania kwestii udzielenia bonifikat aktem o charakterze generalnym w świetle redakcji art. 68 ust. 1 ugn. Stąd też wydanie uchwał nastąpiło z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego gminy, wynikających z art. 11 i art. 25 w zw. z art. 23 ugn. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej w B. pismem z daty [...]r. poinformował, że żaden z uprawnionych podmiotów nie złożył projektu uchwały w sprawie uchylenia bądź zmiany kwestionowanej uchwały, ani też w sprawie wezwania Rada Miejska nie zajęła stanowiska, co oznacza, że od dnia [...]r. jako dnia złożenia wezwania rozpoczął bieg 60 – dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W dniu [...]r. S. Z. powołując się na bezskuteczność wezwania wniósł za pośrednictwem organu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r., zmienioną kolejnymi uchwałami z dnia [...]r. i z dnia [...]r., domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację, zawartą w piśmie z dnia [...]r., a dodatkowo zarzucił brak podstawy prawnej do wprowadzenia zasady obciążania nabywcy kosztami związanymi ze zbyciem lokalu ( § 3 uchwały ), które to kwestie winny być skonkretyzowane w umowie sprzedaży. Nadto, Rada Miejska nie posiada umocowania do ograniczania ustawowych kompetencji organu wykonawczego poprzez zobowiązanie go do zasięgania opinii podmiotu nie posiadającego ustawowego umocowania do działania, jak to nastąpiło na podstawie uchwały zmieniającej z dnia [...]r. Kompetencje organu stanowiącego ograniczone są bowiem do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ( art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...]r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ). Uzasadniając żądanie usunięcia z obrotu prawnego zakwestionowanych uchwał, skarżący powołał się zaś na status najemcy lokalu komunalnego należącego do zasobów miasta B. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącego, co nastąpiłoby dopiero wówczas, gdyby lokal, którego jest najemcą, zostałby przeznaczony do sprzedaży, lecz nie uwzględniono by przysługującego skarżącemu pierwszeństwa w nabyciu lokalu bądź nie udzielono by mu bonifikaty od ceny. Nadto, organ wykonawczy gminy wyjaśnił, że pomimo tytułu uchwały, w jej treści określono zasady gospodarowania mieniem gminy, polegające na zbywaniu nieruchomości lokalowych. Wyrażenie zgody na zastosowanie bonifikaty następuje zaś indywidualnie, na podstawie generalnych zasad określonych w § 2 uchwały. W związku z treścią tego pisma skarżący w kolejnym piśmie z dnia [...]r. zarzucił, że stanowisko wiceprezydenta nie stanowi odpowiedzi na skargę, której winna udzielić Rada Miejska jako organ, którego działanie zaskarżono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do wniesienia skargi na akt z zakresu administracji publicznej przysługuje każdemu podmiotowi, którego uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone – po uprzednim bezskutecznym wezwaniu właściwego organu do usunięcia tego naruszenia. Zdaniem sądu administracyjnego, skarżący jest uprawniony do kwestionowania powyższej uchwały Rady Miejskiej w B. z racji statusu najemcy lokalu mieszkalnego w gminnym zasobie gminy, bowiem w oparciu o sporną uchwałę odmówiono mu zbycia tegoż lokalu, czym naruszono jego interes prawny. Co prawda, nie sposób mówić o naruszeniu uprawnień skarżącego, skoro jak twierdzi gmina w odpowiedzi na skargę, jego lokal mieszkalny nie został przeznaczony do sprzedaży, lecz istnienie interesu prawnego jest odrębną przesłanką, tworzącą legitymację skargową, która wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżący dopełnił też wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia jego naruszenia, zaś skargę wniósł w terminie 60 dni od dnia doręczenia wezwania, na które to pismo właściwy organ ( Rada Miejska w B. ) nie udzielił odpowiedzi. Z tych względów skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zdaniem składu orzekającego, mimo zmiany stanu prawnego po wydaniu zaskarżonego aktu, brak podstaw do przyjęcia, aby w ten sposób doszło do wyrugowania uchwały z obrotu prawnego, co czyniłoby skargę niedopuszczalną bądź bezprzedmiotową. Wskazać też przyjdzie, iż wbrew tytułowi zaskarżonej uchwały, postanowienia §§ 1 i 3 nie dotyczą przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych przez najemców, lecz w ich treści uregulowano zasady przeznaczania do sprzedaży bezprzetargowej na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy B. oraz własność Miasta na prawach powiatu, określając przypadki, kiedy lokale te nie mogą być zbywane ( § 1 ust. 1) i reguły sprzedaży pierwszego lokalu mieszkalnego w danym budynku ( § 1 ust. 3 – w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 16 października 2007 r.). Wreszcie, zapis § 3 kwestionowanej uchwały stanowi o obciążeniu nabywcy kosztami przygotowania lokalu do zbycia ( wycena lokalu, gruntu, przygotowanie dokumentacji geodezyjnej oraz koszty sporządzenia aktu notarialnego). Właśnie te postanowienia zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazują, że reguluje ona zasady gospodarowania mieniem gminy i powiatu, które stanowi nieruchomości gruntowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, co koreluje z treścią art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. Wszak przed ustanowieniem odrębnej własności lokalu, co następuje dopiero w drodze aktu notarialnego i wpisu do księgi wieczystej, lokal taki stanowi część składową budynku, który z kolei jest częścią składową gruntu. Dopiero ustanowienie odrębnej własności lokalu w wymaganej prawnie formie rodzi skutek, że lokal ten nie stanowi już części składowej nieruchomości gruntowej. Mając zatem na uwadze legalną definicję nieruchomości gruntowej, brak podstaw do twierdzenia, że zaskarżona uchwała w części, dotyczącej zapisów §§ 1 i 3, reguluje zasady zbywania nieruchomości lokalowych, bowiem jak już wyżej podano, w jej treści uregulowano w istocie kwestie wyodrębniania lokali do ich zbycia. Takie rozumienie materii zaskarżonej uchwały koreluje też z treścią przywołanego w skardze przepisu art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Aczkolwiek zasadnie podnosi skarżący, iż dopiero z dniem [...]r. na mocy art. 2 ustawy z dnia [...]r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 173, poz. 1218), zmieniono brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, skreślając określenie "gruntowymi", to jednak z mocy tej regulacji w dacie podjęcia uchwały, jak i uchwały zmieniającej, Rada Miejska w B. władna była do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego majątku, dotyczących zasad m.in. zbywania nieruchomości gruntowych, co dotyczy także przypadku, gdy lokal mieszkalny – stanowi składnik takiej nieruchomości przed ustanowieniem odrębnej własności w trybie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), co wymaga umowy w formie aktu notarialnego oraz konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Przy odmiennym rozumowaniu organ wykonawczy gminy ( powiatu ) władny byłby do gospodarowania nieruchomościami gruntowymi poprzez decydowanie o ustanowieniu odrębnej własności lokali, co naruszałoby kompetencje organu stanowiącego, określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W istocie więc, przywołana wyżej nowelizacja usunęła istniejące wątpliwości co do podmiotu uprawnionego do określenia zasad wyodrębniania z nieruchomości gruntowych lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Stąd też brak podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona uchwała podjęta została z przekroczeniem uprawnień organu wykonawczego gminy, gdy idzie o zapis § 1, które to kompetencje wynikają z art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Błędny tytuł uchwały ( w tej części ), jak i powołanie w podstawie prawnej obok przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, także przepisu art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi zaś nieistotne naruszenie prawa, które nie ma wpływu na zawarte w uchwale postanowienia ( § 1 ). Stąd też nie stanowi podstawy prawnej do wyeliminowania w tej części kwestionowanego aktu w świetle art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem skarga w tym zakresie nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Musiały jednak odnieść skutek pozostałe zarzuty skarżącego. Zawarte w § 3 uchwały postanowienia co do obciążenia nabywcy kosztami nabycia lokalu mieszkalnego, nie mieszczą się bowiem w pojęciu "zasad gospodarowania nieruchomościami" i winny być skonkretyzowane na etapie zawierania przez organ wykonawczy gminy umowy notarialnej ( vide: m.in. wyroki WSA w Lublinie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 385/08, LEX nr 519125 i WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 134/08, LEX nr 506955). Trafnie podniesiono też w skardze, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i uchwały zmieniającej z dnia [...]r., rada gminy nie była władna do określenia w drodze aktu prawa miejscowego zasad i wysokości udzielania zgody na stosowanie bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych (§ 2 zaskarżonej uchwały ). Zgoda na zastosowanie bonifikaty przez organ wykonawczy mogła mieć charakter indywidualny ( podobnie – uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, ONSA i WSA 2009/5/85). Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie dopiero z dniem [...]r. na mocy nowelizacji art. 68 ust. 1 i ust. 1 b ugn, dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. ( Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Dopiero po wejściu wejście w życie tejże nowelizacji zaistniała prawna możliwość regulacji warunków udzielania bonifikaty i jej wysokości w drodze aktu o charakterze generalnym. Zmiana stanu prawnego nie usunęła jednak z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w części, określonej § 2, ani też nie mogła sanować wadliwości w postaci braku podstawy prawnej do jej podjęcia w obowiązującym wówczas stanie prawnym. Stąd też należało orzec o nieważności aktu w tym zakresie a mianowicie co do §§ 2 i 3 uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa w trybie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Upływ 1 roku od podjęcia aktu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności z powodu nadania waloru aktu prawa miejscowego ( art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W tym względzie odwołać się należy do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 1336/05, LEX nr 194876). Jednocześnie wobec ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]., co spowodowało skutek prawny w postaci wejścia jej w życie, brak podstaw do orzeczenia o niewykonalności uchwały w części uwzględniającej skargę na podstawie art. 152 Ppsa. Wobec częściowego uwzględnienia skargi sąd administracyjny na wniosek skarżącego orzekł o zwrocie połowy wpisu sądowego, tj. kwoty 150 zł., dopatrując się podstawy do miarkowania kosztów na podstawie art. 200, art. 205 § 1, 206 i art. 209 Ppsa. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, że gminę na zewnątrz, w tym w postępowaniu sądowym, reprezentuje organ wykonawczy, co dotyczy także uchwał organu uchwałodawczego. stąd też odpowiedzi na skargę udzielił w niniejszej sprawie właściwy organ (vide: wyrok NSA w sprawie sygn. akt II OSK 1730/09 ( Gazeta Prawna z dnia 7 kwietnia 2010 r.).