II GSK 1047/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Chobian Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 361/10 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 361/10, oddalił skargę E. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie płatności obszarowych, z następującym uzasadnieniem. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. przyznał E. W. (dalej: skarżąca) jednolitą płatność obszarową na rok 2009 w wysokości 482,04 zł. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że powierzchnia deklarowanych przez skarżącą działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosi 1,60 ha, co – przy uwzględnieniu stawki tej płatności za 1 ha uprawy w wysokości 506,98 zł, daje kwotę 811,17 zł. Przyznana stronie kwota jest niższa, ponieważ uwzględniona została sankcja nałożona na skarżącą decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w C. z dnia [...] maja 2009 r., która dotyczyła płatności na rok 2008. Decyzją tą Kierownik Biura nałożył na skarżącą sankcję w wysokości 329,13 zł, potrącaną z płatności która będzie przyznana z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 kolejnych lat następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Pomniejszenie kwoty 811,17 zł o sankcję w wysokości 329,13 zł daje 482,04 zł przyznane jako płatność na rok 2009. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę odnośnie do zawartego w skardze wniosku o spowodowanie odzyskania przez skarżącą działek 285/1 i 285/2, wyjaśnił, że takie działanie nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem, a to oznacza, że – wbrew oczekiwaniom skarżącej – kwota płatności przyznana jej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 została określona prawidłowo i nie ma podstaw by była wyższa. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie ma fakt, że ostateczną decyzją z [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w C. nałożył na skarżącą sankcję w wysokości 329,13 zł. Sankcja ta została nałożona ponieważ w toku postępowania o jednolitą płatność obszarową na 2008 r. stwierdzono różnicę w powierzchni działek deklarowanych przez skarżącą jako uprawniających do płatności, a rzeczywistą powierzchnią działek stwierdzoną podczas czynności kontrolnych. Istota tej sankcji polega na tym, że kwota ta miała być potrącona z wszelkich płatności, do których rolnik będzie uprawniony w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Skargą kasacyjną E. W. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 1, art. 3 § 1, § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazano, że wyrok Sąd I instancji nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 1 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd w ramach postępowania administracyjnego winien przeprowadzić kontrolę stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy ustrojowej oraz art. 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. celem ustalenia, czy organy administracji publicznej, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), wyjaśniły w sposób wszechstronny i należyty sprawę. Ocena ta powinna w szczególności zmierzać do wyjaśnienia, czy zarzuty i wnioski zgłaszane przez stronę w zakresie bezprawnego pozbawienia jej władztwa nad częścią nieruchomości rolnych, powinny zostać uwzględnione w świetle art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach Systemu Wsparcia Bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), tym bardziej, że w ocenie autora skargi kasacyjnej, efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania. Nie przesądzając, czy rzeczywiście skarżącej słusznie wymierzona została sankcja, podniesiono – co wynika z dokumentów zawartych w aktach sprawy – że organy obu instancji, wbrew wymogom wynikającym z przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozważyły czy bezprawne pozbawienie skarżącej władztwa nad częścią nieruchomości rolnych wyklucza ją z kręgu posiadaczy tych nieruchomości. Skarżąca w tym zakresie wyraźnie odwoływała się do jej prawa, które wynika z ksiąg wieczystych. W ocenie strony Sąd nie wypełnił zatem ustawowych obowiązków kontroli decyzji administracyjnych, które były przedmiotem skargi wnioskodawczyni. Gdyby kontrola taka została przeprowadzona, pozwoliłoby to na prawidłową ocenę, czy decyzje organów administracji publicznej odpowiadają wymogom prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa, samo zaś pismo pozostaje namiastką środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II FSK 719/09, opubl. Lex). Nie stanowi przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony (wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 944/10, LEX nr 965136). Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy należy podkreślić, że skarga kasacyjna, wniesiona przez adwokata, a więc profesjonalnego pełnomocnika, nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie "naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Biorąc bowiem pod uwagę treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez WSA, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Przystępując do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wskazanych przepisów należy stwierdzić, że są one całkowicie nieusprawiedliwione. Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a., którego zarzut naruszenia podniósł kasator, jest przepisem prawa ustrojowego wyjaśniającym funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis regulujący postępowanie przed sądem administracyjnym, a zatem nie mieści się w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za chybiony również uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. zawiera definicje legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Przepis ten charakteryzuje tę sprawę pod względem materialnym przez pojęcie kontroli administracji publicznej jako podstaw jej przedmiotu, jest to więc sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy p.p.s.a. na podstawie odrębnych ustaw. Przepisy art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Po pierwsze, wskazane przepisy p.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, a po drugie Sąd I instancji skontrolował działalność administracji publicznej tj. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. pod względem zgodności z prawem, bowiem rozstrzygnął skargę na decyzję administracyjną tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. i tym samym wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Należy jedynie wyjaśnić, że do naruszenia art. 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę sprawy niebędącej sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu tego przepisu, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca, gdyż przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego była decyzja organu administracji publicznej. Natomiast do naruszenia 3 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, lub gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Sąd I instancji dokonał oceny, czy organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślenia wymaga, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w uzasadnieniu autor nie wskazał przepisu prawa procesowego, którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji, a jedynie naruszenie przepisów ustrojowych, które jednakże nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów ustrojowych jedynie w przypadku powiązania z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jednak w skardze kasacyjnej nie nastąpiło. Odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że jej autor nie może zasadnie zarzucać Sądowi I instancji naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, z uwagi na to, że sąd ten odmawia skarżącej spowodowania odzyskania przez nią działek 285/1 i 285/2, bowiem przywołane przepisy ustrojowe precyzyjnie określają zakres kompetencji sądów administracyjnych i rozstrzyganie sporów obywateli dotyczących przebiegu granic nieruchomości nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Twierdzenie, że organy administracji jak i Sąd I instancji winny były wyjaśnić kwestię bezprawnego pozbawienia skarżącej władztwa nad częścią nieruchomości rolnych jest całkowicie chybione i wynika z niewłaściwej wykładni art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – to jest z błędnego założenia jakoby ustawa nie wymagała, aby grunty rolne znajdowały się w "efektywnym w sensie gospodarczym" władztwie rolnika starającego się o płatność, jeżeli jest właścicielem tych gruntów . Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym aby zostać beneficjentem tej pomocy nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Realizacja zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej w zakresie wspierania obszarów wiejskich dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych w ramach prowadzonej działalności rolniczej (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 239/10). Odnosząc się do twierdzenia podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że strona skarżąca przede wszystkim zarzuca niesłuszne ukaranie sankcją, należy zwrócić uwagę jej autora, że przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego była decyzja Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie płatności obszarowych na 2009 r., a nie ostateczna decyzja Kierownika BP ARiMR w C. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie płatności obszarowych na rok 2008, którą to decyzją nałożono na skarżącą sankcję. Zatem sąd ten zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. mógł rozstrzygać jedynie w granicach sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia. W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jednak w świetle na wstępie poczynionych wywodów, zasadność tak sformułowanego zarzutu, bez sprecyzowania, który przepis prawa materialnego został naruszony, nie poddaje w ogóle ocenie NSA, W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Natomiast o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, rozstrzygnięcie zostanie wydane zgodnie z art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a.