II OSK 1933/10

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mariola Kowalska ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 71/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 1933/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 71/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane M. i P. S. wykonanie następujących czynności: likwidację otworu okiennego znajdującego się w ścianie wschodniej przedmiotowego budynku poprzez jego zamurowanie lub wstawienie ściany szklanej; przedstawienie pozytywnej opinii rzeczoznawcy przeciwpożarowego dotyczącej sposobu likwidacji otworu okiennego w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał M. i P. S. – właścicielom lokalu mieszkalnego nr 7 w budynku przy ul. [...] w D., doprowadzenie ww. obiektu do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie samowolnie wykonanego otworu okiennego w ścianie wschodniej granicznej (na wysokości ok. I piętra), przynależnego do lokalu nr 7. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakazał M. i P. S. likwidację otworu okiennego. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania M. S., przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości, z uwagi na niewłaściwie użyte sformułowania w sentencji zaskarżonej decyzji i nakazał M. i P. S. zamurowanie otworu okiennego, samowolnie wykonanego w ścianie wschodniej budynku przy ul. [...] w D. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim wynika, iż w budynku przy ul. [...] w D., w jego ścianie wschodniej usytuowanej na granicy z działką nr [...], znajdują się 3 otwory okienne (na wysokości I piętra), przynależne do dwóch lokali mieszkalnych (dwa - do lokalu nr 6, jeden - do lokalu nr 7). Bezspornym jest fakt, iż przedmiotowe otwory powstały w warunkach samowoli budowlanej. Dowodzą o tym dokumenty z lat 1971-1972, przedłożone przez R. W., m.in. pismo Architekta Powiatowego z dnia 07-03-1972 r. znak [...], a także ustalenia Prokuratury Powiatowej w Kamieniu Pomorskim (sprawa o sygn. akt [...]). W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane dla tego typu samowoli budowlanych (innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części) zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51. Art. 51 w ust. 1 pkt 2 dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej, po wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niemożności doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem, gdyż usytuowanie otworów okiennych w ścianie, znajdującej się na granicy nieruchomości, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), tj. § 12 ust. 1 pkt 1 który stanowi, iż odległość od granicy ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi, zwróconymi w stronę tej granicy, powinna wynosić co najmniej 4,0 m. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, właściciele lokalu mieszkalnego nr 7, w którym w ścianie granicznej znajduje się jedno z wymienionych okien, jako następcy prawni inwestora, zobowiązani są do wykonania nakazu z niniejszej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. S., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zrzucono naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ drugiej instancji nie umotywował zawartego w decyzji stwierdzenia, że nie jest możliwe doprowadzenie otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem, jak również nie ustosunkował się do wskazanych przez stronę dowodów. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 71/10 oddalił skargę M. S.. Sąd rozpoznający skargę stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast według art. 3 pkt 7 tej ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika w sposób oczywisty, że w odniesieniu do otworu okiennego w ścianie wschodniej granicznej, przynależnego do lokalu nr 7 w budynku przy ul. [...] w D., wyżej wymienionego pozwolenia nie było. Dowodzą tego dokumenty na które powołał się organ II instancji. Wykonanie przedmiotowego otworu okiennego bez wymaganego pozwolenia na budowę nosi zatem, w istocie rzeczy, znamiona samowoli budowlanej. Sąd stwierdził, iż w zaistniałym stanie faktycznym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej likwidację przedmiotowego otworu okiennego. Za trafne uznał stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia przewidzianego prawem postępowania legalizującego samowolę budowlaną. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy otwór okienny znajduje się na granicy z sąsiednią nieruchomością. Takie usytuowanie otworu okiennego jest niezgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który w § 12 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż odległość od granicy ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi, zwróconymi w stronę tej granicy, powinna wynosić co najmniej 4,0 m. Obowiązek dokonania nakazanych czynności obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Poza sporem jest, że współwłaścicielem obiektu budowlanego, w którym znajduje się wykonany bez pozwolenia otwór okienny, jest skarżąca, która - będąc następcą prawnym inwestora - weszła we wszelkie prawa i obowiązki związane z nabytą nieruchomością i obecnie tylko ona (wraz z mężem) może być adresatem wszelkich rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie a ustalone okoliczności dały podstawę nałożenia przedmiotowego obowiązku, który znajduje oparcie w przepisach ustawy - Prawo budowlane i przepisach wykonawczych, a nadto nie narusza chronionej konstytucyjnie własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), złożyła M. S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną interpretację przywołanych przepisów i ich nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane polegające na wykonywaniu przedmiotowych otworów okiennych w dacie wydawania zaskarżonego wyroku i poprzedzającej do decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego były już dawno zakończone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, iż zarówno na dzień wydawania przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., jak i w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w dniu 13 maja 2011 r. nie toczyły się jakiekolwiek roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowych otworów okiennych, a skoro tak, to zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 228/98, przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przywołane przepisy mają bowiem zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót budowlanych, które do chwili wydania rozstrzygnięć nie zostały jeszcze zakończone. Co więcej, strona podniosła, iż wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego, musi być poprzedzone postanowieniem, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego i musi nastąpić przed upływem dwóch miesięcy od daty wydania tego postanowienia. Tymczasem w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót nie było w ogóle wydane, tym bardziej zatem nie sposób obliczać od niego okresu dwumiesięcznego, którego upływ warunkuje wydanie decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Strona stanęła na stanowisku, iż przedstawione wyżej poglądy interpretacyjne są nadal aktualne i brak jest jakichkolwiek późniejszych orzeczeń tego Sądu zmieniających powołany kierunek wykładni przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; oraz na 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W związku z brakiem stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, rozpoznaniu podlega zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów materialnego tj. art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. I tak, za całkowicie pozbawiony podstaw należało uznać zarzut odnoszący się do naruszenia art. 50 Prawa budowlanego, albowiem ani prawidłowość jego zastosowania ani jego wykładnia nie była w ogóle przez Sąd pierwszej instancji rozważana. Naruszenia przepisu art. 50 Prawa budowlanego skarżąca kasacyjnie upatrywała w skierowaniu nakazu wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do prac wykonanych i zakończonych. Istotnie z brzmienia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika wprost , iż przepis ten może być stosowany jedynie w trakcie budowy, a zatem wówczas, gdy toczą się jeszcze prace budowlane. Uwadze skarżącej kasacyjnie umknęło jednakże, iż z mocy art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się również odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest zatem prawdą, iż przepisu art. 51 Prawa budowlanego nie można stosować w przypadku zakończenia robót. Skarżąca kasacyjnie nie skonkretyzowała który z przepisów art. 50 ustawy Prawo budowlane został przez Sąd I instancji naruszony, zatem nie jest możliwa kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego co do ewentualnego naruszenia prawa w szerszym zakresie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazać należy, iż również nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Powołany przez skarżącą kasacyjne pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 228/98, odnosił się do stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kontrolowanej wówczas przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji organu nadzoru budowlanego i stracił swoja aktualność z uwagi na zmianę Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw ( Dz.U. z 1997, Nr 111, poz. 726 ze zm.), która weszła w życie w dniu 24 grudnia 1997 r. W obecnym stanie prawnym w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego odnoszącego się do robót zakończonych, wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przed wydaniem decyzji jest zbędne. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu. W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest ograniczone terminem. Zatem upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1948/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10). Prawidłowo Sąd I Instancji uznał, iż wobec usytuowania otworu okiennego w granicy z działką sąsiednią, a zatem niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, co mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten pozwala na doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Z uwagi na to, iż w granicy działek usytuowana może być jedynie ściana bez otworów okiennych, nie ma innej możliwości doprowadzenia prac w niniejszej sprawie do zgodności z prawem niż likwidacja, a zatem zamurowanie okien umieszczonych w ścianie stojącej na granicy z inną działką budowlaną. Odnosząc się do podniesionego zarzutu z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, iż decyzja nie została skierowana do wykonawcy robót, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż obowiązek ten stosownie do art. 52 Prawa budowlanego może być skierowany m.in. do właściciela obiektu. Jak wskazał Sąd I instancji poza sporem pozostaje, że współwłaścicielem obiektu budowlanego, w którym znajduje się wykonany bez pozwolenia otwór okienny, jest skarżąca, która - będąc następcą prawnym inwestora - weszła we wszelkie prawa i obowiązki związane z nabytą nieruchomością i obecnie tylko ona (wraz z mężem) może być adresatem wszelkich rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.