I OZ 343/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2010 r. sygn. akt II SO/OI 43/09 o wymierzeniu Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Bartoszycach grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Bartoszycach w przedmiocie nagrody świątecznej za rok 1998 postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wymierzył Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Bartoszycach grzywnę w kwocie 50 zł, za nieprzekazanie w terminie skargi A.Z. na bezczynność tego organu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego kwotę 20 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż w dnia 14 października 2009 r. A.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem Dyrektora Aresztu Śledczego w Bartoszycach na bezczynność tego organu w sprawie wydania decyzji administracyjnej, dotyczącej nagrody świątecznej przyznawanej w grudniu 1998 r.. Pismem z dnia 26 października 2009 r. Dyrektor zwrócił skarżącemu skargę bez nadania jej dalszego biegu, uzasadniając, iż nie jest on już funkcjonariuszem Służby Więziennej a zatem Dyrektor Aresztu Śledczego nie jest jego przełożonym w sprawach osobowych. W ocenie Dyrektora nie jest on organem administracji publicznej wobec osoby niezwiązanej stosunkiem służbowym z jednostką Służby Więziennej i nie może w sprawach tej osoby wydawać decyzji administracyjnych, a skarżący nie może w tej sytuacji zaskarżyć bezczynności organu. Po zwrocie skargi A.Z. w dniu 17 listopada 2009 r. wniósł skargę bezpośrednio do sądu, który pismem z dnia 19 listopada 2009 r. przesłał skargę organowi, pouczając, iż zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zaś organ ten jest zobowiązany do przekazania skargi sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, gdyż to do oceny sądu należy rozstrzygnięcie czy doszło do bezczynności organu. W dniu 8 grudnia 2009 r. Dyrektor przekazał Sądowi skargę A.Z.. Skarżący, pismem z dnia 21 grudnia 2009 r., wniósł o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy P.p.s.a. Dyrektor – odpowiadając na wniosek strony – podkreślił, iż dochował ustawowego terminu, a zatem wniosek strony winien być uznany za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił wniosek, a wymierzając grzywnę Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Bartoszycach wskazał, że pomimo ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, Dyrektor Aresztu Śledczego zwrócił najpierw skargę skarżącemu. Skarga, która wpłynęła do organu 14 października 2009 r., została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopiero w dniu 8 grudnia 2009 r., zamiast do 13 listopada 2009 r., Sąd podkreślił, że wykonanie obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie uzasadnia odstąpienia od wymierzenia grzywny która w niniejszej sytuacji ma pełnić nie tylko funkcję represyjną, ale także funkcję prewencyjną i służyć zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Sąd wyjaśnił, że określając wysokość grzywny, bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona grzywna w kwocie 50 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za wykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi z uchybieniem terminu oraz wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Ponieważ organ wykonał obowiązek przekazania skargi w krótkim terminie po otrzymaniu pisma z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2009 r., Sąd uznał, że ustalona kwota grzywny stanowić będzie dostateczną dolegliwość dla organu. Zażalenie na to postanowienie wniósł A.Z., domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia i wymierzenia organowi grzywny w wyższej kwocie, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem w kwocie 111,30 zł. Skarżący zarzucił Sądowi naruszenie: - art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1, art. 53 §1, art. 52 § 1 i art. 50 § 1 P.p.s.a. przez przyjęcie, że organ wykonał obowiązek wynikający z art. 54 § 2 i że przekazanie sprawy otrzymanej nie od skarżącego lecz przesłanej przez Sąd wypełnia dyspozycję wynikającą z tego przepisu, - art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 w zw. z art. 55 § 2 P.p.s.a. i w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. przez przyjęcie, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 50 zł jest adekwatne do zaistniałych w sprawie uchybień, - art. 205 §1 i 3 w zw. z art. 200 i art. 199 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 przez przyjęcie, że wyszczególnione w spisie przedstawionym przez stronę koszty sądowe nie mieszczą się w normie art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz rozpatrzenie ich tylko w kontekście obecności skarżącego na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację dotyczącą postawionych Sądowi zarzutów, podkreślając, że w jego ocenie organ dopuścił się rażących naruszeń w zakresie wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., a wymierzona grzywna jest zbyt niska i nie odpowiada stopniowi zawinienia organu. Ponadto żalący się podniósł, że skarga została przekazana Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę dopiero po pouczeniu udzielonym organowi przez Sąd, a w jego opinii takie załatwienie sprawy nie jest prawidłowym wykonaniem obowiązku o jakim mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. A.Z. odniósł się też do kwestii zwrotu kosztów postępowania, podnosząc, że Sąd winien był uwzględnić wszystkie koszty jakie strona wykazała w swoim piśmie z dnia 17 marca 2010 r., bowiem korzystała ona z przysługujących mu w postępowaniu uprawnień i Sąd nie może uznać ich za koszty nie będące niezbędnymi do dochodzenia swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny, jednocześnie wysokość grzywny ustawodawca pozostawił w uznaniu sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, co zasadnie wskazane zostało w zaskarżonym postanowieniu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Bartoszycach nie przekazał do Sądu skargi A.Z. na bezczynność tego organu wraz z odpowiedzią na skargę w zakreślonym ustawą terminie, czemu zresztą organ nie zaprzeczył. Organ, który do 13 listopada 2009 r. był zobowiązany przekazać skargę doręczoną organowi 14 października 2009 r., przekazując ją w dniu 8 grudnia 2009 r. pozostawał w zwłoce. Zastosowanie w tej sytuacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wobec organu środka przewidzianego w art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. było w pełni uzasadnione. Zauważyć przy tym trzeba, że niezasadnym jest stanowisko skarżącego, jakoby przesłanie przez organ skargi pochodzącej nie bezpośrednio od skarżącego (taką była skarga złożona w dniu 14 października 2009 r., zwrócona następnie skarżącemu przez organ), ale przesłanej przez Sąd (co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 19 listopada 2009 r.) nie spełniało ustawowych wymogów złożenia środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny przekazał bowiem jedynie skargę A.Z. złożoną bezpośrednio w Sądzie, stosując się do dyspozycji przepisu art. 54 § 1 P.p.s.a., który nakazuje dokonanie wniesienia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Dlatego też całkowicie prawidłowym było przekazanie skargi A.Z. Dyrektorowi Aresztu Śledczego, a późniejsze przesłanie jej Sądowi przez ten organ wypełniało normę art. 54 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się zaś do zarzutu nieadekwatności wysokości wymierzonej organowi grzywny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że grzywna w kwocie 50 zł nie pozostaje w rażącej dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności do przyczyn opóźnienia w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy do Sądu, a także do samego czasu trwania tego opóźnienia. Organ pozostawał bowiem w mylnym przekonaniu o braku właściwości do działania w sprawie i tylko ta okoliczność leżała u podstaw opóźnienia w przekazaniu skargi Sądowi. Tym samym należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., a wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia zawinienia organu. Oceniając zarzut dotyczący niewłaściwego, zdaniem strony, wyliczenia kosztów postępowania, jakie poniósł skarżący, zauważyć trzeba, że zgodnie art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący nie ponosił żadnych kosztów sądowych, korzystał bowiem z ustawowego zwolnienia z obowiązku ich uiszczana, wynikającego z art. 239 pkt. 1 lit. e), dlatego też nie może on dochodzić zwrotu takich kosztów. Podkreślenia wymaga też fakt, że za niezbędne uznaje się tylko koszty przejazdu strony związane ze stawiennictwem na rozprawie. Nie mogą za niezbędne być uznane przejazdy wiążące się jedynie z chęcią zapoznania się strony z aktami sprawy (a na takie wydatki wskazuje skarżący), bowiem strona informowana jest o wszelkich czynnościach procesowych podejmowanych przez pozostałych uczestników postępowania, w szczególności doręczane są jej wszystkie odpisy pism składanych do akt sprawy. Ponadto słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że wizyty skarżącego w siedzibie Sądu dotyczyły zazwyczaj czynności dokonywanych w szeregu spraw, a wielokrotne przyznawanie kosztów za dokonanie tej samej czynności w różnych sprawach uznane winno być za zupełnie nieuzasadnione. Dlatego też, w ocenie Sądu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zasądził na rzecz skarżącego jedynie zwrot kosztów stawiennictwa na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r., które to koszty wyniosły 20 zł. Stanowisko wyrażone powyżej znajduje oparcie w licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznawał zażalenia A.Z. na postanowienia Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w przedmiocie wymierzenia Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Bartoszycach grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a (np. postanowienia NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 250/10, z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 258/10, czy z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 277/10, I OZ 281/10 i I OZ 282/10). Podzielając zasadność tego kierunku orzecznictwa i uznając zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.