II OSK 2390/10

Dnia 21 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2010 roku sygn. akt II SA/Gd 533/10 odrzucającego skargę A.P. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia [...] lutego 2010 roku w przedmiocie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. uchylić zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2010 roku w części w jakiej rozstrzyga o odrębnym zarejestrowaniu skarg A.P. na zaskarżoną uchwałę oraz na uchwałę z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1 2 Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A.P. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia [...] lutego 2010 r. ujętą w załączniku nr 2 do uchwały Rady Miasta Władysławowo z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP - 7 obszaru pomiędzy: granicą obrębu Rozewie – od strony zachodniej, przedłużeniem ulicy Władysławowskiej w kierunku zachodnim oraz granicą rezerwatu "Dolina Chłapowska" od strony wschodniej, położonego w miejscowości Chrapowo. Odrzucając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), wyłączając możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w zakresie objętym dyspozycją art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga zatem, której przedmiotem jest uchwała o nieuwzględnieniu uwag do planu jako niedopuszczalna musi zostać odrzucona. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wskazał, że wnosił skargę na trzy uchwały Rady Miejskiej we Władysławowie, a mianowicie: 1. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2. z dnia [...] lutego 2010 r. (bez numeru), utrwalonej w protokole sesji tej Rady z tego dnia, o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez A.P. uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, potwierdzonej brzmieniem załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Władysławowo z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] 3. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarządzeniem z dnia 9 lipca 2010 r. skarga została rozdzielona i w odniesieniu do poszczególnych uchwał zarejestrowana pod sygnaturami odpowiednio II SA/Gd 532/10, II SA/Gd 533/10 oraz II SA/Gd 534/10. W ocenie skarżącego zarządzenie powyższe było wadliwe i naruszało przepis art. 57 § 3 oraz art. 135, a także art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniu odrzucającemu skargę strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. tej ustawy 28 i art. 135 p.p.s.a.; 2. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w kontekście art. 2 i art. 45 oraz art. 184 Konstytucji RP; 3. art. 160. art. 165 i art. 167 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez brak rozpoznania wniosków pełnomocnika o połączenie trzech, wyżej opisanych spraw do wspólnego rozpoznania, względnie o uchylenie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lipca 2010 r.; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 135 p.p.s.a., a także w kontekście art. 2 i art. 45 oraz Konstytucji RP. Mając powyższe zarzuty na uwadze strona wniosła o uchylenie w całości postanowienia Sądu I instancji z dnia 31 sierpnia 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uchylenie w całości zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 lipca 2010 r. a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie potraktował skargi kasacyjnej w części w jakiej odnosi się ona do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lipca 2010 r., jako odrębnego środka zaskarżenia. Niewątpliwie zarządzenie o rozdzieleniu skarg nie podlega zaskarżeniu, niemniej jednak jego zasadność może być oceniana na etapie skargi kasacyjnej od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny potraktował wnioski i zarzuty odnoszącego się do tegoż zarządzenia jako integralną część zarzutów skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi, jednocześnie stwierdzając, że wobec stwierdzonych uchybień zaszła konieczność częściowego uchylenia tego zarządzenia. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie rozdzielił opisaną wyżej skargę na trzy odrębne skargi, podczas gdy skarga ta powinna być rozpoznana w całości, a dopuszczalności zaskarżenia uchwały w przedmiocie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący upatruje w tym, że uchwała ta została wydana jako element postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że składając do Sądu I instancji skargę z dnia 5 czerwca 2010 r. skarżący wskazał trzy uchwały Rady Miasta Władysławowa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego Jednakże Sąd I instancji pominął fakt, że w skardze z dnia 5 czerwca 2010 r. strona nie zaskarżyła przesłanego w formie zawiadomienia rozstrzygnięcia Burmistrza Władysławowa z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...], którym negatywnie rozpatrzono uwagi skarżącego, a do tego typu rozstrzygnięć wyraźnie odnosi się przepis art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie więc strona zakwestionowała część uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem sposób załatwienia uwag przez Burmistrza został wskazany również w załączniku nr 2 uchwały nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że strona błędnie upatruje w umieszczeniu tej informacji w opisanym wyżej załączniku, odrębnej uchwały gminy Władysławowo. Jednak, to działanie gminy powinno być przedmiotem oceny sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Sąd I instancji nie powinien był punktu 2 skargi z dnia 5 czerwca 2010 r., odnoszącego się do "uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. (bez numeru), utrwalonej w protokole sesji tej Rady z tego dnia, o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez A.P. uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, potwierdzonej brzmieniem załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Władysławowo z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]" traktować jako oddzielnej skargi. Wynika to z tego, że już na etapie wstępnej oceny akt sprawy można dojść do przekonania, że strona zaskarża element procedury planistycznej oceniany łącznie z rozpoznawaniem skargi dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też przyczyn zasadnymi okazały się zarzuty naruszenia art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też art. 57 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem Sąd częściowo błędnie rozdzielił wniesioną skargę i w konsekwencji odrzucił skargę na rozstrzygnięcie, które w istocie nie posiada samodzielnej formy i powinno być oceniane wyłączne przez pryzmat procedury planistycznej i jako element uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. Koszty związane z niniejszym postępowaniem będą mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia w przypadku ewentualnego wydania przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę. ----------------------- 5 4