II SA/Wa 392/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Andrzej Góraj (spr.) Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dowódcy Wojsk Lądowych na rzecz P. W. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., którą ustalił zwaloryzowaną równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę P. W. w czasie odbywania przez niego studiów w W. w W., podlegających zwrotowi w związku ze zwolnieniem ww. z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniem do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Określając kwotę zobowiązania organ I instancji powołał art. 111 pkt 9 lit. a i art. 114 ust. 5 i 6 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), jak również § 7 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 50, poz. 483). Dowódca Wojsk Lądowych, po rozpatrzeniu odwołania P. W. od powyższej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1242), art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 15 i § 17 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równoważności kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. z 2004 r. Nr 135, poz. 1451), decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że niektóre podniesione w odwołaniu zarzuty są zasadne. Ponadto wskazał, że organ I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, powinien zweryfikować i ustalić właściwą (rzeczywistą) datę ukończenia przez żołnierza nauki i w związku z tym zweryfikować wyliczenia dotyczące okresu trwania nauki i okresu pracy (służby) po zakończeniu nauki. Jednocześnie podniósł, że organ I instancji niewłaściwie zwaloryzował te koszty, bowiem z art. 54 ust. 3 ustawy pragmatycznej wynika, że waloryzacja może być przeprowadzona za lata przypadające po zakończeniu nauki, czyli za lata 2005 - 2006. Dowódca Wojsk Lądowych podał również, że nie jest organem właściwym do umorzenia postępowania w sprawie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie jego interesu prawnego oraz naruszenie art. 35 § 3 kpa, co w konsekwencji spowodowało naliczenie do zwrotu znacznie wyższych kosztów nauki z powodu corocznej waloryzacji, jak również przemilczenie faktu, że do jego zwolnienia ze służby doszło w wyniku przymuszenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji w kierunku umorzenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1676/08 oddalił skargę P. W. Wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przypadku, gdy jest to niemożliwe organ odwoławczy ma wyłącznie kompetencje kasacyjne. Na gruncie niniejszej sprawy Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził, iż organ I instancji, prowadząc postępowanie, naruszył normy prawa procesowego, bowiem niezbyt wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W związku z tym, iż ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu I instancji, Dowódca Wojsk Lądowych, działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastąpić w tym zakresie organu I instancji, bowiem nie był do tego uprawniony. Takie działanie organu odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, mając tak ustalony stan faktyczny, zasadnie uchylił decyzję wydaną w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił jednocześnie, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób wyraźny wskazał na uchybienia organu I instancji i wyjaśnił co organ ten powinien wykonać, aby właściwie rozpoznać sprawę. Wskazał również, iż organ II instancji nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o tym może decydować wyłącznie organ I instancji. Na skutek wniesionej przez P. W. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 879/09 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 7 kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wyjątkowo lakoniczne i w ogóle nie odnosi się do tych kwestii, które podnosi skarga oraz pisma, które ją uzupełniały. Zawiera jedynie konstatację, iż zarzuty skarżącego nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. NSA zaznaczył, że jest to niewątpliwie za mało, nawet jeśli się zważy, iż w konsekwencji rozstrzygnięcia Sądu sprawa miałaby być rozpoznawana ponownie przez organ I instancji. Podał, iż jedyny zarzut kasacji, który należy uznać za uzasadniony, to zarzut naruszenia art. 138 kpa. Sąd wskazał, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi art. 105 § 1 kpa. Jednakże organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji, nie ma uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpoznania sprawy co do jej istoty. Żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie, nie wskazał istnienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 kpa, pozwalających na rozstrzygnięcie kasacyjne. Dokonując wykładni powyższego przepisu trzeba mieć na względzie także treść art. 136 kpa, co oznacza, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa, nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. NSA podał, że za taką interpretacją art. 138 § 2 kpa opowiedziała się judykatura. W szeregu orzeczeń wydanych w sprawach, w których konieczna była wykładnia tegoż przepisu, wskazywano bowiem, że: 1) decyzję kasacyjną można uznać za zgodną z prawem, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją art. 136 kpa, 2) przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości jakie daje art. 138 § 2 kpa powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, 3) konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa) wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. o sygn. akt II OSK 860/07 – LEX nr 469766). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ II instancji uznał, że konieczne do załatwienia sprawy jest ustalenie jedynie daty ukończenia przez skarżącego nauki oraz prawidłowe zwaloryzowanie jej kosztów. Zaznaczył, iż rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważy, czy w tej sytuacji właściwe było podejmowanie przez ten organ decyzji kasacyjnej, uwzględniając także i to, że od dnia wydania rozstrzygnięcia w I instancji do dnia wydania rozstrzygnięcia przez instancję odwoławczą upłynęło ponad dwa i pół roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej czy postanowienia. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego, podnieść należy, iż Sąd II instancji przesądził, że: "Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie, nie wskazał istnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa, pozwalających na rozstrzygnięcie kasatoryjne. Dokonując wykładni powyższego przepisu, należy mieć na względzie także treść art. 136 kpa, co oznacza, że należy przyjąć, iż organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy". Wobec dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawnej przepisów leżących u podstaw wydania skarżonej decyzji oraz wobec związania tą wykładnią, tutejszy Sąd był zobligowany do tego, aby wyeliminować skarżoną decyzję z obrotu prawnego. Organ administracji będzie zaś zobligowany do tego, aby zrealizować wskazania zawarte w wyżej przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i usunąć uchybienia, których się dopuścił. Stąd więc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy.