IV SA/Wa 606/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] października 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1998r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno - biurowego z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...] w W.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 1998r. nr [...] Prezydent W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno - biurowego z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...] w W. na terenie działki nr Ew. [...] i [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...]. W pkt 2.2 decyzji wskazano, że "z ustaleń szczegółowych Planu wynika konieczność uzupełnienia zabudowy obrzeżnej budynkami dostosowanymi wysokością do zabudowy sąsiedniej, lecz nie wyższą niż 36 metrów". Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z uwagi na niezgodność zapisu pkt 2.2 decyzji z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2000r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 1999r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2002r. (sygn. akt IV Sa 1963/00) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje, stwierdzając, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobligowany jest najpierw ustalić czy podmiot składający wniosek posiada do tego legitymację, co nie było jednak przedmiotem badania ani przez organ I, ani II instancji. Decyzją z dnia [...] października 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 2004r. Organ uznał, że istnieje oczywisty błąd w wypisie planu, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, Sygn. akt 606/10 że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2004r. (sygn. Akt IV SA/Wa 394/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia legitymacji prawnej Rzecznika Praw Obywatelskich jako podmiotu występującego o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ przeprowadził postępowanie stosując reguły badania decyzji pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy obowiązany był do dokonania oceny przy zastosowaniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a zatem oceny czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania, jak to przyjął organ w postępowaniu zwykłym. Orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie było możliwe uchylenie się od kategorycznego rozstrzygnięcia kwestii ważności lub nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Trudność w dokonaniu oceny zapisów planu nie może być podstawą uchylenia się organu od wskazanego obowiązku. Sąd nakazał organom przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie oceny czy badana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a zatem rozstrzygnąć czy decyzja ta jest zgodna, czy też nie jest zgodna z planem miejscowym obowiązującym w momencie jej wydawania na obszarze, na którym zaplanowana została inwestycja. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005r. (sygn. akt II OSK 343/05).Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1998r. Organ podniósł, że legitymacja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie wynikała z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Wywodzi on swoją legitymację z uzasadnionego interesu osób trzecich tj. grupy mieszkańców zamieszkujących na nieruchomościach graniczących z działką położoną przy ul. [...] w W.. Organ stwierdził, że decyzja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze, na którym znajduje się inwestycja. Plan ten określa dopuszczalną wysokość zabudowy po zachodniej stronie ul. [...] i północnej stronie ul. Sygn. akt 606/10 [...] do 36 m, na pozostałym terenie ograniczenie to wynosi 24 m. Organ nie uznał za wiarygodne wyjaśnień Zastępcy Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu [...], iż w tekście planu zaszła pomyłka redakcyjna polegająca na tym, że ograniczenie wysokości do zabudowy do 36 m winno być po stronie wschodniej, zaś do 24 m po stronie zachodniej. Zdaniem organu decyzja dopuszczająca budowę obiektu do wysokości 36 m we wschodniej części obszaru jest oczywiście sprzeczna z obowiązującym wówczas planem w części odnoszącej się do wysokości projektowanego obiektu. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "T.". Decyzją z dnia [...] października 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło swoją wcześniejszą decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1998r.W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mimo, iż Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał błędnie jako podstawę swojej legitymacji przepis ustawy Prawo budowlane, to jednak przysługuje mu ona ze względu na wystąpienie w obronie uzasadnionych interesów osób trzecich także w postępowaniu kwestionującym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy W. w sposób wyraźny nie przesądza, że na przedmiotowej nieruchomości może być realizowana wyłącznie zabudowa o wysokości do 24 m. Organ stwierdził, że pomiędzy częścią tekstową planu i częścią graficzną istnieją rozbieżności co do dopuszczalnej wysokości zabudowy. Z uwagi na to, nie można przesądzić czy przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z ustaleniami planu i z tych względów nie jest możliwe stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Zdaniem organu nie zostały też spełnione inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., art.7, art. 77 i art. 80 k.p.a oraz wnosząc o jej uchylenie. Sygn. akt 606/10 W uzasadnieniu skargi wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie doczekał się rozstrzygnięcia przez 8 lat. Stan taki narusza zasadę praworządności. Ponadto zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] marca 1998r. zawiera rozbieżności między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem , co do zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Wyraził zatem pogląd o potrzebie ustalenia jaką treść posiada ostatecznie decyzja. Prokurator podniósł, że zapis w planie zawiera ograniczenie wysokości zabudowy do 36 m w części zachodniej obszaru, podczas gdy przedmiotowa inwestycja usytuowana jest w części wschodniej obszaru, gdzie ograniczenie wynosi 24 m. Zawarcie w decyzji zapisu do 36m wysokości zabudowy jest sprzeczne z planem, a zatem decyzja jest nieważna. Zdaniem Prokuratora Rzecznik Praw Obywatelskich posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 2504/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu powodem uchylenia decyzji było niezaakceptowanie przez organ poglądu prawnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 19 listopada 2004r. (sygn. akt IV SA/Wa 394/04) oraz niewykonanie zawartych w tym wyroku wskazówek. Organ zobowiązany był zbadać i kategorycznie stwierdzić, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania, jak przyjął to organ w postępowaniu zwykłym, czy też jest z nim sprzeczna. Organ stwierdził, że skoro nie można przesądzić czy decyzja jest sprzeczna z z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nie dokonał zatem, zdaniem Sądu, jednoznacznej oceny sprzeczności bądź spójności decyzji z wymienionym planem zagospodarowania. Zdaniem Sądu bezspornym jest, iż aby dokonać takiej oceny, w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie treści planu, zarówno w warstwie wypisu, jak i wyrysu. Sąd uznał za prawidłowy wywód odnoszący się do kwestii legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Budowlano -Mieszkaniowa "T." wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sygn. akt 606/10 Wyrokiem z dnia 11 marca 201 Or. (sygn. akt II OSK 495/09) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy uznać że organ zastosował się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w wyroku z dnia 19 listopada 2004r. Nie można zatem podzielić poglądu przedstawionego w zaskarżonym wyroku, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2007r. doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Organ w zaskarżonej decyzji zawarł gruntowną analizę legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przy ul. [...], uzupełnił materiał dowodowy stanowiący podstawę dokonania ustaleń, jak też zgodnie ze wskazaniami ocenił decyzję pod katem przesłanki nieważności zawartej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007r. nie narusza prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi zawsze wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej, dlatego też wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz pozostałych przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1998r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przy ul. [...], toczącego się po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2004r. (sygn. akt IV SA/Wa 394/04) wcześniejszych rozstrzygnięć organów w tym przedmiocie. W zawartych w uzasadnieniu wskazaniach Sąd stwierdził, że w sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia legitymacji prawnej Rzecznika Praw Obywatelskich jako podmiotu występującego o stwierdzenie nieważności decyzji, Sygn. akt 606/10 nadto nakazał organom przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie oceny czy badana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia czy decyzja ta jest zgodna, czy też nie, z planem miejscowym obowiązującym w momencie jej wydawania na obszarze, na którym zaplanowana została inwestycja. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 201 Or. (sygn. akt II OSK 495/09) dokonał oceny prawnej kwestii zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] października 2007r. wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która sąd ponownie rozpoznający przedmiotową sprawę jest stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. związany. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił także, że E. B. zmarł w dniu [...] grudnia 2006r., a zatem przed datą wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. obu decyzji, których legalność podlega ponownej ocenie Sądu pierwszej instancji i ocenił, że osoba ta nie była uczestnikiem postępowania administracyjnego. Niezasadny jest zatem zgłoszony przez Prokuratora na rozprawie w dniu 19 maja 201 Or. zarzut rażącego naruszenia prawa wobec faktu skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, który zdaniem Prokuratora wnoszącego skargę winien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji oraz uchyleniem decyzji ją poprzedzającej jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania wobec nie zapewnienia udziału wszystkich stron w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela, organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zastosował się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w wyroku, gdyż zawarł w decyzji gruntowną analizę dotyczącą legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich, uzupełnił materiał dowodowy stanowiący podstawę dokonania ustaleń oraz zgodnie ze wskazaniami ocenił kontrolowaną decyzję pod kątem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. tylko wówczas może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który w sposób wyraźny stanowi, że wskazana w nim wada decyzji powoduje jej nieważność. Z pewnością tego rodzaju podstawę do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydawania decyzji, był Sygn. akt 606/10 art. 16 tej ustawy stanowiący, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wydający zaskarżoną decyzję uzupełnił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie o wypis z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy W. obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...] marca 1998r. Na tej podstawie organ ustalił w sposób jednoznaczny, że plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1993r. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z 1993r. zawierał rozbieżności, gdyż: * część tekstowa planu zawierała zapis o ustaleniu w części zachodniej tego obszaru ograniczenie wysokości zabudowy do 36 m, na pozostałym obszarze do 24 m, * część graficzna przewidywała zaś w części wschodniej obszaru zabudowę do wysokości 36 m. Skarżący Prokurator zarzucił, że zawarcie w kontrolowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy tylko zapisu odnoszącego się do wysokości 36 m, a zatem odpowiadającego tylko części planu zagospodarowania przestrzennego jest z nim sprzeczne, a zatem stosownie do treści art. 16 w/w ustawy decyzja jest nieważna. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji przez organ narusza art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W ocenie Sądu niewątpliwie treść art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji jako przepis bezwzględnie obowiązujący wskazuje, iż decyzja jest nieważna o ile w jakikolwiek sposób narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak, by można było ustalić, że treść decyzji w istocie w jakikolwiek sposób, nawet w najmniejszym zakresie sprzeczna jest z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest by ustalenia planu w określonym zakresie były jednoznaczne. Jeżeli zaś treść planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego prawo miejscowe uchwalona została w sposób, który nie pozwala na jednoznaczną identyfikację obowiązującej w konkretnym zakresie normy prawa, wyklucza to możliwość stwierdzenia nieważności z mocy prawa decyzji, która odpowiada takiej niejednoznacznej normie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Sygn. akt 606/10 uchwalony miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji przewidywał dwie różne wielkości wynikające z narzuconej normy dotyczącej dopuszczalnej wysokości zabudowy i tak, w części tekstowej wysokość do 24 m, zaś w części graficznej planu wysokość do 36 m dla tego samego obszaru. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego integralną częścią jest rysunek planu (część graficzna), stanowi treść uchwały rady gminy. Oznacza to, że obie części planu są równoważne, chyba że uchwała rady gminy określi inny zakres obowiązywania rysunku planu. Nie budzi też wątpliwości w niniejszej sprawie, że ustalenie decyzji z dnia [...] marca 1998r. w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy odpowiada ustaleniu wysokości dopuszczalnej określonej w części graficznej planu (zapis pkt 1.2 i 2.2 decyzji), stanowiącej jego integralną, równoważną część. Skoro zatem decyzja z dnia [...] marca 1998r. zawiera zapis zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi w części graficznej planu, nie można przyjąć, że decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazywał bowiem w sposób jednoznaczny obowiązującej w zakresie ograniczeń dotyczących wysokości zabudowy normy prawa. Dokonana przez organ ocena, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie czy przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z ustaleniami planu jest prawidłowa, gdyż w rezultacie oznacza, że nie można uznać, by kontrolowana decyzja w sposób nie budzący wątpliwości naruszała niniejszy plan zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości co do rozbieżności ustaleń wynikających z planu, a zatem prawidłowości jego uchwalenia i zgodności z przepisami prawa, nie mogły stanowić przedmiotu rozważań w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności indywidualnej ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą rady gminy. Z powyższych względów zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. jest niezasadny. Zarzut związany z rozbieżnością pomiędzy kserokopią decyzji z dnia [...] marca 1998r., znajdującą się w posiadaniu Prokuratora, a jej oryginałem znajdującym się w aktach sprawy nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W Sygn. akt 606/10 oryginale decyzji widoczne jest, że słowo "nie" zostało "wymazane" korektorem z uzasadnienia decyzji, jednak o treści decyzji decyduje całokształt jej zapisów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.