II FSK 471/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia WSA (del). Bogusław Woźniak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt III SAB/Wa 35/09 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r. Sygn. akt IIII SAB/Wa 35/09 odrzucił skargę K. W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. Sąd przedstawił w pierwszej kolejności stan sprawy. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec K. W. W związku z dokonanymi czynnościami egzekucyjnymi, pismem z dnia 11 stycznia 2008 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. skargę na czynności egzekucyjne. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. oddalił powyższą skargę. Pełnomocnik Skarżącego wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Finansów. Pismem z dnia 30 maja 2008 r. Minister Finansów powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. - dalej jako u.p.e.a. poinformował pełnomocnika Skarżącego, że pozostawia bez rozpoznania zażalenie z dnia 3 marca 2008 r. z uwagi na "niezgodne z wymogami określonymi w wezwaniu uzupełnienie braków". Pełnomocnik nie złożył bowiem określonego w wezwaniu pełnomocnictwa do reprezentowania Skarżącego przed Ministrem Finansów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2134/08 odrzucił skargę na rozstrzygnięcie Ministra Finansów. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Minister Finansów pozostawiając pismo (zażalenie) bez rozpoznania dopuścił się w istocie nierozpoznania sprawy w terminie, a co za tym idzie bezczynności. W tej sytuacji Skarżący, powinien był - jako że nie przysługiwało mu zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (ponieważ nie ma organu wyższego stopnia nad Ministrem Finansów), wezwać Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczynił. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie przysługujących stronie administracyjnych środków zaskarżenia, bądź - w określonych przypadkach - wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji, gdy powyższy warunek nie zostanie spełniony, skargę należy uznać za niedopuszczalną. Powyższe postanowienie WSA w Warszawie stało się prawomocne od dnia 22 stycznia 2009 r. Skarżący pismem z dnia 24 marca 2009 r. wezwał Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia zażalenia z dnia 3 marca 2008 r. Minister Finansów pismem z dnia 12 maja 2009 r. udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie. Pismo to, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pocztowego potwierdzenia odbioru, doręczono pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 18 maja 2009 r. Pełnomocnik Skarżącego w dniu 18 czerwca 2009 r. (co wynika ze stempla pocztowego na kopercie zawierającej skargę), powołując się, m.in. na art. 50 § 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej jako p.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie wydane już zostało uprzednio prawomocne orzeczenie sądowe - postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt 2134/08. Sąd wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Bezpośrednią konsekwencją prawną powyższego stanowiska jest, jeżeli chodzi o termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, konieczność zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a., który to przepis stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Skarżący wezwał Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 24 marca 2009 r. W piśmie z dnia 12 maja 2009 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Minister Finansów podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pocztowego potwierdzenia odbioru, pismo to zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 18 maja 2009 r. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 53 § 2 P.p.s.a., ostatni (trzydziesty) dzień terminu na wniesienie skargi przypadał w dniu 17 czerwca 2009 r. (środa), natomiast skarga została wniesiona w dniu 18 czerwca 2009 r., co wynika ze stempla pocztowego zamieszczonego na znajdującej się w aktach sądowych kopercie, w której nadesłano skargę - a więc po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, brak pouczenia o terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie przedłuża 30-dniowego ustawowego terminu na jej wniesienie, natomiast okoliczność ta może stanowić podstawę wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, jako uzasadnienie braku winy w niezachowaniu terminu. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. K. W. zaskarżył skargą kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie: - art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. poprzez przyjecie, że skarga dotyczy aktów i czynności opisanych w art. 52 § 3 i 4 ww. ustawy i w związku z tym należy stosować wobec tej skargi termin określony w art. 53 § 2, - art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że w przypadku bezczynności Ministra Finansów niezbędne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga dotyczy bezczynności organu podatkowego, a tym samym przepis ww. artykułu nie powinien mieć w sprawie zastosowania. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, nakazanie ponownego rozpoznania sprawy i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu, w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin przewidziany w ww. przepisie nie dotyczy jednak skargi na bezczynność. Skargę tę można wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub podjęcia czynności. W ocenie autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie w ogóle nie było konieczne wystosowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw przeto podlega oddaleniu. Ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić uwagą, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r. odrzucił skargę K. W.. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008 r). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). Ocena prawna zawarta w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wydanym w pierwszej instancji, w wyniku czego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma istotne znaczenie również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego orzeczenia sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 147/06, LEX nr 276691). Ocena prawna zawarta w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odwołuje się do stwierdzenia, że Minister Finansów pozostawiając pismo (zażalenie) Skarżącego bez rozpoznania dopuścił się w istocie nierozpoznania sprawy w terminie, a co za tym idzie bezczynności. Następnie Sąd stwierdził, że w tej sytuacji Skarżący winien był - jako że nie przysługiwało mu zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (ponieważ nie ma organu wyższego stopnia nad Ministrem Finansów), wezwać Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczynił. W związku z powyższym, w ocenie tego Sądu, zaistniała przesłanka uznania skargi za niedopuszczalną. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 4 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. WSA ponownie rozpoznając sprawę trafnie przyjął, że bezpośrednią konsekwencją prawną powyższego stanowiska jest, jeżeli chodzi o termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, konieczność zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a., który to przepis stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący formułując zarzuty skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać okoliczności, że w niniejszej sprawie funkcjonuje prawomocne orzeczenie Sądu i prawnych konsekwencji z tego wynikających. W istocie skarżący bowiem zwalcza ocenę prawną zawartą w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzut, iż w przypadku bezczynności organu nie jest niezbędną przesłanką wniesienia skargi wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący, wywodzi też, że termin przewidziany w art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie dotyczy skargi na bezczynność. Skargę tę można, w jego ocenie wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub podjęcia czynności. Tymczasem ocena prawna jak i wskazania Sądu co do dalszego przebiegu postępowania są jednoznaczne. Sąd wyjaśnił, że Minister Finansów pozostawiając pismo (zażalenie) bez rozpoznania dopuścił się w istocie nierozpoznania sprawy w terminie, a co za tym idzie bezczynności. W tej sytuacji Skarżący, powinien był - jako że nie przysługiwało mu zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (ponieważ nie ma organu wyższego stopnia nad Ministrem Finansów), wezwać Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczynił. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie przysługujących stronie administracyjnych środków zaskarżenia, bądź - w określonych przypadkach - wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji, gdy powyższy warunek nie zostanie spełniony, skargę należy uznać za niedopuszczalną. Stąd też prawidłowe jest stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Z niespornego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Skarżący wezwał Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 24 marca 2009 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pocztowego potwierdzenia odbioru, pismo to zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 18 maja 2009 r. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 53 § 2 p.p.s.a., ostatni (trzydziesty) dzień terminu na wniesienie skargi przypadał w dniu 17 czerwca 2009 r. (środa), natomiast skarga została wniesiona w dniu 18 czerwca 2009 r., co wynika ze stempla pocztowego zamieszczonego na znajdującej się w aktach sądowych kopercie, w której nadesłano skargę - a więc po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.