II GSK 1067/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 186/10 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 186/10, wydanym w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w punkcie 1) uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] grudnia 2009 r. o nr [...]; w punkcie 2) określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; w punkcie 3) zasądzono od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji w G. na rzecz skarżącego koszty postępowania. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że G. Z. (dalej: skarżąca) w dniu [...] listopada 2006 r. działając jako producent rolny, wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z wnioskiem o pomoc finansową. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej: ARiMR) przyznał producentowi rolnemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w wysokości 4.818,66- zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że płatność będzie wypłacana przez pięć kolejnych lat z tym zastrzeżeniem, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286 poz. 2870), warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, zaś w ciągu 7 dni należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i dokumenty potwierdzające zrealizowanie tego przedsięwzięcia. Skarżąca w dniu [...] października 2009 r. złożyła w ARiMR w C. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku, polegającego na zakupie maszyn rolniczych oraz dołączyła faktury dokumentujące dokonanie zakupu. Następnie skarżąca złożyła w dniu [...] listopada 2009 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. oświadczenie, w którym wyjaśniła, że w dniu [...] października 2009 r. zakupiła maszynę, którą dostarczono jej w dniu [...] października 2009 r. W złożonym oświadczeniu wskazała, że faktura z dnia [...] października 2009 r. była jej potrzebna do odbioru maszyny, w związku z tym dokumenty złożyła dopiero w dniu [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności dla gospodarstw niskotowarowych. Skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura ARiMR w C. wstrzymał skarżącej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że płatność wstrzymano w związku z niedotrzymaniem warunku wyrażonego w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, ze zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oświadczenie w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w przypadku zadeklarowania przedsięwzięć polegających na zakupie maszyn rolniczych zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia do oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, na przykład dokument potwierdzający zakup maszyn rolniczych. Przepis § 9 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia stanowi, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej: 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej ze wskazanych przyczyn, organ powołał się na § 9 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie okoliczności wymienionych w ust. 2, zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności. Zdaniem organu G. Z. nie złożyła w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w C. zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Organ w decyzji określił, że termin na złożenie oświadczenia upłynął w dniu [...] października 2009 r., natomiast skarżąca obowiązek ten spełniła dopiero w dniu [...] października 2009 r. W ocenie organu z uwagi na fakt, że strona pomimo wystąpienia klęski suszy zakupiła w dniu [...] grudnia 2007 r. maszynę rolniczą tym samym zrealizowała przedsięwzięcie, to mogła w ustawowym terminie złożyć oświadczenie. Organ nadmienił, że skarżąca będąc w posiadaniu faktury z dnia [...] października 2009 r. mogła złożyć stosowne oświadczenie do ARiMR w terminie przewidzianym w rozporządzeniu, a jako załącznik pracownik ARiMR dołączyłby kopię przedłożonej faktury, tym samym oryginał pozostałby w posiadaniu zainteresowanej umożliwiając jej [...] października 2009 r. przedłożenie kierowcy faktury w celu odbioru zakupionych maszyn. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że nikt wcześniej nie poinformował jej o § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, organ odwoławczy stwierdził, iż składając wniosek producent rolny podpisał zawarte w nim oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej organ I wskazał, że skarżącej udzielono wszelkich instancji w doręczonej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. zawierającej m.in. zastrzeżenie, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, zaś w ciągu 7 dni po terminie należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z dokumentem potwierdzającym zrealizowanie tego przedsięwzięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. G. Z. wniosła o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej organ nie pouczył jej o przysługującym prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą powołał i dokonał analizy przepisów wskazanych przez organy biorące udział w niniejszej sprawie. W konkluzji uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wskazał, że w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie, o jakim stanowi w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, oraz ustalić czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tego rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu. Zdaniem składu orzekającego odmienne stanowisko Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. nie odpowiada prawu, bowiem prezentowane stanowisko prowadzi do wstrzymania płatności dla gospodarstwa jedynie z uwagi na niezachowanie terminu, dla którego niezachowania prawodawca nie przewidział jakiegokolwiek skutku prawnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w G. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.) autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez uznanie, iż terminowe złożenie oświadczenia wskazanego w wymienionym przepisie nie stanowi warunku wypłaty świadczenia w czwartym i piątym roku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi wskazał, że brzmienie przepisów Rozporządzenia Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. nie daje podstaw do przyjęcia interpretacji przedstawionej w wyroku z dnia [...] maja 2010 r. G. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, w uzasadnieniu podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Na wstępie wyjaśnić należy, że z art. 176 p.p.s.a. wynika, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem sformułowania odpowiednich zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, zwłaszcza odnośnie do potencjalnej istotności wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełniejsze odniesienie się do tak podniesionej kwestii (wyrok NSA z dnia 16 listopada 20010 r., sygn. I FSK 2019/09). W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez uznanie, iż terminowe złożenie oświadczenia wskazanego w wymienionym przepisie nie stanowi warunku wypłaty świadczenia w czwartym i piątym roku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. przez błędną jego wykładnię, na wstępie podkreślić należy, że najogólniej rzecz ujmując pojęcie "błędnej wykładni prawa", którym operuje ustawodawca określając podstawy skargi kasacyjnej oznacza przyjęcie nieprawidłowego znaczenia normy prawnej wynikającego z określonego przepisu, tj. innymi słowy oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na jego wadliwym rozumieniu. Stawiając zarzut błędnej wykładni należałoby zatem wskazać, na czym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną polegało - w stosunku do wszystkich wskazywanych, jako naruszone przepisów - ich niewłaściwe znaczenie, czy też zrozumienie przyjęte w zaskarżonym wyroku. Towarzyszyć temu winno przedstawienie poprawnej, według kasatora, wykładni. W tej mierze, autor skargi kasacyjnej, ograniczając się do przywołanej w jej uzasadnieniu treści przepisu § 8 ust. 1 wskazanego rozporządzenia ograniczył się do argumentu, iż jego treść nie pozostawia miejsca na interpretację, albowiem jak podniósł, w kontekście treści tego przepisu, nie złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, a contrario, skutkuje wstrzymaniem płatności, jak również do argumentu z treści § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia, która jego zdaniem potwierdza prezentowany przez niego kierunek wykładni spornego przepisu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko prezentowane przez autora skargi kasacyjnej oraz wskazywany przez niego, jako prawidłowy, kierunek wykładni przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich pomija w swej treści istotę tejże regulacji odnoszącą się do kwestii charakteru oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz charakteru terminu do złożenia tegoż oświadczenia. Tym samym, stanowisko to ocenić należy, jako charakteryzujące się redukcjonizmem w podejściu do wykładni prawa. Zwłaszcza, że przepisy § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich nie funkcjonują w próżni prawnej. Na wstępie podkreślić należy, że za trafne i uzasadnione uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że oświadczenie, o którym mowa w przepisie § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest tylko i wyłącznie informacją o zrealizowaniu przez producenta przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, zaś dołączane do niego dokumenty wymienione w przepisie ust. 3 § 8 tego rozporządzenia stanowią dowody na okoliczność realizacji przez producenta rolnego podjętego przez niego zobowiązania, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a mianowicie: realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności gospodarstwa niskotowarowego. Obligatoryjnie składana w trzecim roku informacja o zrealizowaniu deklarowanego przedsięwzięcia oraz dołączane do niej dowody stanowią przedmiot weryfikacji i oceny organu administracji publicznej, której wynik jest istotny z punktu widzenia wypłaty kolejnej transzy przyznanej płatności do gospodarstwa niskotowarowego, tj. w czwartym i piątym roku realizacji przedsięwzięcia. Wskazany tryb postępowania, w kontekście celów i istoty pomocy finansowej udzielanej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, o których wnioskować należy między innymi na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w związku z § 2, § 3 ust. 1 pkt 4, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wskazuje na to, że składanie przedmiotowego oświadczenia nie jest celem samym w sobie (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 477/09). Oświadczenie, do złożenia którego producent rolny jest zobowiązany, realizuje więc funkcję informacyjną. Realizuje ono również funkcję kontrolną, albowiem jego złożenie przez producenta rolnego, inicjuje przeprowadzenie weryfikacji deklarowanego przedsięwzięcia, do realizacji którego zobowiązał się sam zainteresowany zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, z punktu widzenia jego wykonania, co następuje na podstawie dowodów dołączonych do przedmiotowego oświadczenia. W związku z powyższym, jako istotna jawi się kwestia charakteru terminu do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., jak również skutków naruszenia tego terminu. W analizowanym kontekście podkreślić bowiem należy, że z przepisu § 9 ust. 1 wskazanego rozporządzenia wynika, iż podstawą wstrzymania wypłaty płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, może być tylko i wyłącznie niedotrzymanie warunków określonych w ust. 1 § 8 tego rozporządzenia, tj.: 1) nie zrealizowanie, w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu, przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego; 2) zaniechanie złożenia przez producenta rolnego, kierownikowi właściwego biura powiatowego Agencji, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju. Znamienne jest przy tym, że § 9 ust. 1 rozporządzenia odsyła w swej treści do przepisu § 8 ust. 1, a kwestia terminu do złożenia oświadczenia regulowana jest w ust. 2 § 8, zaś zastrzeżenie, o którym mowa w § 9 ust. 1 in fine rozporządzenia, jak wynika z konwencji językowej, którą operuje prawodawca oraz zasad budowy i konstruowania wypowiedzi normatywnych w tekście prawnym, odsyła do ust. 2 § 9 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Kwestia charakteru prawnego wskazanego terminu była już przedmiotem analizy i wypowiedzi sądów administracyjnych. W ich orzecznictwie zasadniczo jednolicie przyjmuje się, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku nie jest terminem materialnym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 469/10). Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela to stanowisko. Terminem materialnym jest bowiem okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia jest niewątpliwie skutkiem w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. Skutek ten następuje, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego będzie miało miejsce gdy nie zostanie zrealizowane przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego lub nastąpi po terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, albo gdy producent rolny nie złoży oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W tej mierze, jak wyżej już to podkreślono, termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego określony został w § 8 ust. 2 rozporządzenia, do którego § 9 ust. 1 rozporządzenia jednak nie odsyła. W związku z tym jego niezachowanie nie może rodzić konsekwencji w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w sprawie, podziela również argumentację (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 469/10), że przedmiotowy termin nie ma charakteru procesowego terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Pod pojęciem postępowania administracyjnego na ogół rozumie się regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. W przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozstrzygnięcia w formie decyzji wymaga: przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (§ 6 rozporządzenia), wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty (§ 9 w związku z § 13 rozporządzenia) oraz wstrzymanie i zwracanie tej płatności (§ 10 w związku z § 13 rozporządzenia). O ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji, kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym w bezpośrednim związku ze złożonym oświadczeniem. Złożenie tegoż oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, lecz nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Prawodawca nie stworzył bowiem podstaw do rozstrzygania o przedmiotowej wypłacie w czwartym i piątym roku realizacji przedsięwzięcia w formie decyzji administracyjnej. Jedynie w przypadku, gdy wymagane oświadczenie nie zostanie złożone, organ z urzędu wszczyna postępowanie, przedmiotem którego jest nie wypłata płatności, lecz jej wstrzymanie w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie ma charakteru terminu procesowego, gdyż nie wyznacza on terminu do dokonania czynności procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w sprawie podziela w związku z tym argumentację, że termin ten, to termin szczególny, który ze względu na skutki jakie wywołuje swoim charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 469/10; wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 677/10). Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. Według Sądu, o zasadności tego stanowiska, przekonują wyżej już przywoływane argumenty. W kontekście bowiem treści § 9 ust. 1 rozporządzenia – "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2." – a w tym względzie tego, że zawarte w nim zastrzeżenie odnieść należy do 2 § 9 rozporządzenia stwierdzić należy, że naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W konsekwencji powyższego przyjąć również należy, że z analizy przywoływanych przepisów rozporządzenia wynika, iż prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 7 dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadania temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego. Jeżeli beneficjent zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to złożenie oświadczenia w tym przedmiocie z naruszeniem 7 dniowego terminu nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego może być skutecznie złożone także po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, o ile nastąpi to przed wydaniem przez organ decyzji o jakiej mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Istotne jest przy tym również, że przepis § 3 rozporządzenia, mający podstawowe znaczenie z punktu widzenia przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie płatności do gospodarstwa niskotowarowego, nie wymienia wśród nich przesłanki w postaci zobowiązania się do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia w określonym terminie. Tym samym, nie uzależnia od tego uprawnienia do płatności (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 477/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej i argumentacji, która legła u jego podstaw, Sąd I instancji nie naruszył więc § 8 ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia przez jego błędną wykładnię. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.