I OSK 1590/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 221/10 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...]z dnia [...]października 2009 r. nr [...]o odmowie wydania S.B. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...]przy ulicy [...]w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż lokal mieszkalny znajdujący się przy ul. [...] m. [...]w [...]został przydzielony W.B., żołnierzowi zawodowemu, imiennym nakazem przydziału kwatery z dnia [...]lutego 1957 r. Nr [...]. Wyrokiem Sądu Powiatowego dla m. st. Warszawy Wydział II, orzeczono rozwód związku małżeńskiego W. i W.B.. Następnie, z uwagi na orzeczony rozwód, na podstawie decyzji z dnia [...]czerwca 1971 r. nr [...]W. B. uzyskała zezwolenie na użytkowanie lokalu przy ulicy [...] m. [...]w [...]do czasu przydziału lokalu zastępczego. W. B. zmarła w dniu 23 grudnia 1995 r. W przedmiotowym lokalu pozostał syn W.B., S.B. wraz z rodziną. W dniu 7 października 2005 r. S.B. wystąpił o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego wraz z rodziną lokalu mieszkalnego nr [...]przy ulicy [...], w trybie artykułu 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ WAM zaproponował wnioskodawcy lokal mieszkalny o mniejszej powierzchni użytkowej podstawowej lub wskazanie żołnierza zainteresowanego zamianą mieszkania. Pismem z dnia [...]stycznia 2006 r. S.B. nie wyraził zgody na przydział mniejszego lokalu mieszkalnego i ponownie zwrócił się o potraktowanie jego sytuacji jako szczególnej i pozytywne jej rozpatrzenie. W dniu [...]listopada 2008 r. S.B. w Oddziale Regionalnym WAM w [...]przedstawił swoją sytuację rodzinną i finansową, zaś w dniu [...]kwietnia 2009 r. dołączył do akt zaświadczenia o stanie swojego zdrowia - swoim i żony B.B.. W trakcie prowadzonego postępowania S. I B.B. przedłożyli również zaświadczenia o uzyskiwanych przez siebie i syna zarobkach. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż B.B. i jej syn O. posiadają adres stałego zameldowania przy ulicy [...]w [...]. Z dokumentów i wyjaśnień zgromadzonych w sprawie wynika, że lokal ten stanowi własność ojca B.B. – J.O.. Decyzją z dnia [...]października 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...]odmówił S.B. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...]przy ulicy [...] w [...], albowiem nie dopatrzył się spełnienia przesłanek określonych w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. S.B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie (odwołanie podpisała też BB.B.), domagając się wnikliwego przeanalizowania sprawy i zawarcia umowy najmu, z uwagi na fakt długoletniego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, w którym wnioskodawca spędził całe życie. Strona swoje żądanie oparła na przepisie art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116 poz. 1203 ze zm.), który zdaniem strony chroni skarżącego i jego rodzinę, jak też art. 691 k.c. Prezes WAM nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do postanowień art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie, niż żołnierz służby stałej. Istotne znaczenie na sposób rozstrzygnięcia sprawy ma zatem "sytuacja wyjątkowa" osoby wnioskującej. Interpretując znaczenie tego pojęcia sięgnąć należy do definicji zawartej w "Słowniku Języka Polskiego". Zgodnie ze słownikiem, na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. W ocenie organu odwoławczego Państwo B. nie wykazali, że w ich przypadku zaistniała wyjątkowość sytuacji. O przesłance tej nie może bowiem przesądzać wskazana przez stronę okoliczność długoletniego zamieszkiwania w zajmowanym lokalu. Zameldowanie na pobyt stały w lokalu służy bowiem wyłącznie ewidencji ludności i nie rodzi praw do lokalu. Przepis art. 9 ust. 2 b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm.) stanowi bowiem, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnymi i potwierdza jedynie pobyt w tym lokalu. W ocenie organu, za wyjątkowością sytuacji nie przemawia również podnoszony przez stronę problem ze zdrowiem (S.B. przebył zawał, choruje na cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze krwi i chorobę zwyrodnieniową kości, zaś B.B. cierpi na otyłość dużego stopnia, zwyrodnienie kości i niewydolność żylną po przebytej zakrzepicy). Sytuacje takie nie należą do wyjątków i dotyczą bardzo wielu rodzin. Ponadto, organ ustalił, iż wnioskodawca z tytułu wykonywanej pracy osiąga wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 3.037,71 zł netto, żona wnioskodawcy uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 1.271,50 zł netto, zaś pełnoletni O.B. 2.315,11 zł netto. Rozważając sytuację mieszkaniową stron organ podniósł, iż wnioskodawca i jego rodzina mogą we własnym zakresie starać się wynająć mieszkanie, biorąc pod uwagę udokumentowane dochody z tytułu wykonywania pracy. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowa decyzja podjęta została na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i jest decyzją uznaniową, charakteryzującą się określoną sferą swobody pozostawioną organowi administracyjnemu. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...]nie mógł zatem pominąć, iż w [...]istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową. Niewątpliwie interes żołnierzy zawodowych oczekujących na lokal mieszkalny góruje nad interesem osób niebędących żołnierzami zawodowymi. W tej sytuacji rozporządzanie przedmiotowym lokalem w inny sposób niż określony powyżej, nastąpiłoby z naruszeniem interesów tej grupy. W omawianej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...]wyjaśnił, że sytuacja mieszkaniowa w [...]jest bardzo trudna. Aktualnie na lokal mieszkalny oczekuje 1.349 żołnierzy służby zawodowej wraz z rodzinami i 617 żołnierzy samotnych. Odnosząc się do stwierdzenia S.B., iż chroni go i jego rodzinę art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw organ odwoławczy podniósł, iż jest ono chybione. Ustawodawca przewidział przypadki, w których po śmierci osoby uprawnionej posiadającej przydział osobnej kwatery stałej wydaje się decyzję o prawie zamieszkiwania. Zgodnie z brzmieniem art. 23 ww. ustawy, w razie śmierci osoby - której do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do dnia 30 czerwca 2004 r.) przydzielono osobną kwaterę stałą - zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji WAM, niebędącym kwaterą, wspólnie zamieszkałe z nią w chwili śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. Z art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) wynika, iż są to małżonek, wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione oraz przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Ustawodawca zakreślił zatem okres do jakiego wskazane osoby mogą korzystać z prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym, tj. nie dłużej niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Zgodnie z wolą ustawodawcy prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przysługuje tylko osobom wymienionym powyżej. Należy przy tym podkreślić, że informacje te podaje się jedynie w celu wskazania zasady przyznawania lokalu w razie śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu będącego w dyspozycji Agencji i kręgu osób uprawnionych. Prezes WAM nie podzielił także stanowiska odwołującego się, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 691 k.c., zgodnie z którym w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Tymczasem, matka skarżącego zajmowała lokal na podstawie decyzji administracyjnej i w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rozpatrując skargę S.B. na powyższą decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Sąd wskazał, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) stanowiący, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Podkreślił, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji nie jest obligatoryjne - a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Ponieważ ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", organ zasadnie odniósł się do literalnego brzemienia tego pojęcia, powołując się na "Słownik Języka Polskiego" PWN Warszawa 1981 r. Na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje oraz posiadane warunki ekonomiczne, majątkowe, materialne i mieszkaniowe. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach - "Nowy Słownik Języka Polskiego", Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. Do oceny organu należało zatem podjęcie decyzji o odmowie, bądź przyznanie skarżącej prawa do zamieszkania w tym lokalu. W ocenie Sądu I instancji, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z poszanowaniem reguł procesowych oraz w ramach dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes tej formacji z pewnością góruje nad interesem jednostki, która dodatkowo z tej grupy się nie wywodzi. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie powinien mieć pierwszeństwo nad interesem skarżącego, którego sytuacja materialna i rodzinna nie odbiega od sytuacji wielu innych rodzin. Zarówno S.B., jak i jego żona B.B. oraz 27 letni syn O.B. zdolni są do wykonywania pracy zarobkowej i z tytułu zatrudnienia otrzymują wynagrodzenie miesięczne odpowiednio w wysokości: 4.284,55 zł, 1.730,40 zł oraz 3.238,80 zł. Okoliczność, iż wnioskodawca i jego żona są dotknięci schorzeniami fizycznymi nie stanowi jednak przeszkody w wykonywaniu pracy zarobkowej. Uzyskiwany przez rodzinę skarżącego dochód, nawet przy uwzględnieniu wydatków ponoszonych na usługi medyczne i zakup leków, nie wskazuje aby dochód ten pozostawał w dysproporcji w stosunku do dochodów wielu innych trzyosobowych rodzin w kraju. Poczynione przez organ ustalenia, w tym brak po stronie skarżącego innego lokalu, w którym mógłby zamieszkać, nie kwalifikuje jego sytuacji życiowej jako wyjątkowo trudnej. Utrata tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i brak innego mieszkania powoduje znalezienie się w trudnej sytuacji życiowej, ale takie sytuacje występują dość często i same przez się nie należą do wyjątkowych. Dodał, iż nie można w niniejszej sprawie nie dostrzec, że skarżący w lokalu mieszkalnym nr [...]przy ul. [...] w [...]zamieszkiwał przez znaczny okres swego życia. Niemniej jednak, wskazane okoliczności nie mogą stawiać skarżącego w sytuacji korzystniejszej od oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego żołnierzy zawodowych, tym bardziej, że nie jest on związany z Siłami Zbrojnymi, a jego sytuacja materialna i rodzinna nie jest szczególna. Podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) stwierdził, że adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Spełnienia wymienionych przesłanek w sprawie skarżącego trudno się doszukać. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, iż jest on bezzasadny. Zastosowanie bowiem powołanego przepisu następuje tylko w przypadku wystąpienia tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu w sprawie i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W badanej sprawie nie występuje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Trzeba wskazać, iż imiennym nakazem przydziału kwatery Szefa Wydziału Zakwaterowania MON z dnia [...]lutego 1957 r. nr [...]lokal mieszkalny przy ul. [...]w [...]został przydzielony W.B.. Przy uwzględnianiu przysługującej żołnierzowi powierzchni mieszkalnej uwzględniono żonę wymienionego i 2 dzieci. Po orzeczeniu rozwodu małżeństwa W. i W.B., na podstawie § 102 zarządzenia Nr [...]z dnia [...]marca 1963 r. w sprawie przydzielenia, używania, remontów i opróżniania osobnych kwater stałych oraz własności i trybu postępowania wojskowych organów kwaterunkowo - budowlanych (Dz. Rozk. MON Nr 7 poz. 35 ze zm.), została wydana decyzja z dnia [...]czerwca 1971 r. nr [...]zezwalająca W.B. na użytkowanie przedmiotowego lokalu. Adresatem powyższej decyzji była matka skarżącego, natomiast stroną niniejszego postępowania jest S.B.. Wobec powyższego nie zachodzi tożsamość tych dwóch spraw pod względem podmiotowym. W niniejszej sprawie skarżący ubiega się o przyznanie na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawa zamieszkiwania w ww. lokalu mieszkalnym, natomiast podstawą wydania W.B. decyzji z dnia [...]czerwca 1971 r. był zupełnie inny przepis zezwalający jedynie na czasowe użytkowanie lokalu do czasu przekwaterowania do lokalu zastępczego. Zatem, także nie może być mowy o tożsamości przedmiotowej tych dwóch spraw, albowiem dotyczą one innego uprawnienia, wynikającego z innej podstawy materialnoprawnej. Ponadto Sąd wojewódzki podniósł, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116 poz. 1203 ze zm.) osoby, którym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery. W świetle zaś ust. 1a powołanego artykułu, w razie śmierci osoby, o której mowa w ust. 1, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie jest adresatem powyżej wskazanych regulacji prawnych, albowiem nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym o statusie dawnej "kwatery stałej", jak też nie zamieszkiwał on w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą stałą z osobą, która zmarła, a która była uprawniona do "kwatery stałej". Podkreślić należy, iż ww. decyzja z dnia [...]czerwca 1971 r. (po rozwodzie W. I W. B.) unieważniła nakaz przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...]września 1957 r. oraz ustaliła na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6 poz. 38), iż W. B. nie posiadała uprawnień do zajmowania kwatery wojskowej i podlegała przekwaterowaniu do lokalu zastępczego. Wobec braku, w dacie wydawania powyższej decyzji, lokalu zastępczego, zezwolono wymienionej jedynie na użytkowanie spornego lokalu mieszkalnego do czasu przydziału lokalu zastępczego. Czym innym jest jednak zezwolenie na czasowe użytkowanie lokalu, a czym innym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale lokalu, której bezsprzecznie w stosunku do matki skarżącego nie wydano. Od powyższego wyroku S.B. w ustawowym terminie wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 28 i 90 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż imienny nakaz przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...]września 1957 r. został unieważniony decyzją z dnia [...]czerwca 1971 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszyło prawa skarżącego dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, b) art. 23 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, poprzez uznanie przez Sąd, iż skarżący nie jest adresatem powyżej wskazanego przepisu, albowiem nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym o statusie dawnej "kwatery stałej", jak też nie zamieszkiwał on w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą stałą z osobą, która zmarła, a która była uprawniona do kwatery stałej; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 133 § 1 P.p.s.a oraz art. 106 § 5 P.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieje decyzja z dnia [...]czerwca 1971 r. która dotyczy praw skarżącego, a której nie jest adresatem, b) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) P.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego, c) art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić. Pomimo tego Sąd WSA nie uwzględnił niżej wskazanych przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, - art. 23 ust. 4 oraz art. 23 ust. 5 pkt.3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi podstawę przyznania decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu skarżącemu, - art. 23 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, który stanowi podstawę przyznania decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu skarżącemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że imienny nakaz przydziału osobnej kwatery stałej został przydzielony ojcu skarżącego. W imiennym nakazie zezwolono na zamieszkiwanie jego żonie i dwójce dzieci. Od dnia wydania nakazu imiennego do dnia dzisiejszego skarżący zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Nakaz nigdy nie został unieważniony. Decyzja z dnia [...]czerwca 1971 r. była wydana wobec żony żołnierza zawodowego. Adresatem tej decyzji nie był skarżący. Należy stwierdzić, że skarżący na dzień wydawania decyzji był pełnoletnim dzieckiem żołnierza. Miał 19 lat. Organ administracji publicznej nie wydał decyzji wobec skarżącego. Sąd WSA błędnie ustalił, iż imienny nakaz przydziału kwatery stałej został unieważniony decyzją z dnia [...]czerwca 1971 r., która unieważniła nakaz przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...]września 1957 r. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy na jakich skarga została oparta. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Nieuzasadnione są bowiem zarówno przedstawione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydaniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty natury procesowej trzeba stwierdzić, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w sprawie w jej granicach, tak jak tego wymaga art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustanawia zatem obowiązek przestrzegania granic sprawy, czyli zakaz badania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Wskazuje jednocześnie, iż w trakcie tego rozstrzygania, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie zastrzeżenia zawartego w art. 134 § 1 in fine P.p.s.a. polegałoby na tym, że Sąd, ograniczyłby się zbadania zarzutów zawartych w skardze, albo zastosowałby środek zawnioskowany przez skarżącego, mimo że stanowiłoby to naruszenie jednego z przepisów zawartych w art. 145 - 150 P.p.s.a. Wreszcie, błędne byłoby ograniczenie się do podstawy prawnej wskazanej w skardze, gdyby nie stanowiła ona podstawy załatwienia sprawy administracyjnej. Żadne z takich naruszeń nie odnosi się do zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji zbadał legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia normy materialnej, stanowiącej podstawę orzekania w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, tj. art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.). Wyczerpująco rozważył przesłanki wydania decyzji stwierdzającej prawo do lokalu mieszkalnego oraz wskazał na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Prawidłowo ocenił trafność decyzji uznaniowej z punktu widzenia ustawowych kryteriów wyboru rozstrzygnięcia. Nie można zatem przyjąć, by w zakresie podstawy materialnej, zaskarżony wyrok był obarczony wadą polegającą na niepełnym zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji. Taka sama ocena odnosi się do przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami postępowania. Sąd zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracyjne, poprzestając na faktach istotnych z punktu widzenia materialnych przesłanek rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma podstaw do twierdzenia, że ograniczył kontrolę ustaleń faktycznych do zarzutów skargi. Wyrazem takiego, zgodnego z art. 134 § 1 P.p.s.a., przeprowadzenia kontroli legalności decyzji jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania i tok rozumowania Sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 427/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 477268). Natomiast według art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem zaskarżonej decyzji materiał dowodowy został prawidłowo zebrany, jest pełny i wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jeśli tak to czy w świetle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem materialnym. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 55 § 2 ustawy P.p.s.a. (tj. w razie nieprzekazania przez organ akt sprawy możliwość orzekania przez Sąd na żądanie skarżącego na podstawie odpisu skargi), który w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy, które wraz z odpowiedzią na skargę zostały mu przekazane przez organ administracyjny. Ustalenia poczynione przez ten Sąd dokonane zostały na podstawie tychże akt administracyjnych. Nie można zatem przyjąć, iż doszło do naruszenia powoływanego przepisu. Podnieść należy, że z obrazą tej normy procesowej musiało by się wiązać orzekanie na podstawie niekompletnych akt oraz dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej z zastrzeżeniem art. 106 ustawy P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku szczegółowo odniósł się do decyzji z dnia [...]czerwca 1971 r. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zarzut naruszenia art. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 28 i 90 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż imienny nakaz przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...]września 1957 r. został unieważniony decyzją z dnia [...]czerwca 1971 r. Twierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy. Wynika z nich bowiem, że lokal mieszkalny znajdujący się przy ul. [...] m. [...]w [...]został przydzielony W.B., żołnierzowi zawodowemu, imiennym nakazem przydziału kwatery z dnia [...]lutego 1957 r. Nr [...]. Wyrokiem Sądu Powiatowego dla m. st. Warszawy Wydział II, orzeczono rozwód związku małżeńskiego W. i W.B.. Następnie W. B. wystąpił z wnioskiem o unieważnienie nakazu przydziału kwatery przy ulicy [...], na co wskazuje decyzja z dnia [...]czerwca 1971 r. nr [...], która wyeliminowała z obiegu prawnego nakaz przydziały kwatery stałej. Jednocześnie na podstawie tej decyzji, W. B. uzyskała zezwolenie na użytkowanie lokalu przy ulicy [...] m. [...]w [...]do czasu przydziału lokalu zastępczego. W. B. zmarła w dniu 23 grudnia 1995 r. W przedmiotowym lokalu pozostał syn W.B., S.B. wraz z rodziną. Należy podkreślić, iż przyznanie kwatery wiąże się bezpośrednio ze służbą oraz z umożliwieniem żołnierzowi wypełniania określonych zadań wojskowych. Fakt wymienienia w decyzji o przydziale kwatery ówczesnej małżonki i innych członków rodziny nie wiązał się z przyznaniem im prawa do kwatery, lecz z określeniem jej powierzchni, ustalanej w związku z wielkością rodziny wspólnie z żołnierzem mieszkającej. Ich prawo do zamieszkiwania jest zatem ich prawem pochodnym (por. wyrok NSA z dn. 8 maja 2007 r., I OSK 439/06). Zatem adresatem nakazu imiennego o przydziale kwatery stałej był ojciec skarżącego, W. B.. Natomiast decyzją z dnia [...]czerwca 1971 r. unieważniono nakaz przydziału kwatery stałej z dnia [...]września 1957 r. i ze względu na brak lokalu zastępczego, zezwolono matce skarżącego na użytkowanie spornego lokalu. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest zatem, iż W. B. nie posiadała tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego położonego w Warszawie przy ulicy [...]. Tytuł ten posiadał bowiem W. B., jako żołnierz zawodowy z rodziną, na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...]z dnia [...]lutego 1957 r. W związku z powyższym nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Niezasadność tego zarzutu wiąże się z jego przedmiotem. Dotyczy on bowiem osób, którym przydzielono kwaterę (czyli żołnierzy) a nie ich byłych małżonków. Fakt wymienienia małżonka w decyzji przydziałowej oraz fakt wspólnego zamieszkiwania w kwaterze do momentu rozwodu nie powoduje wejścia rozwiedzionego małżonka w prawa osoby, której przydzielono kwaterę stałą na gruncie tego przepisu. Sąd I instancji trafnie przyjął w świetle powyższej argumentacji, iż organy zasadnie rozpoznały wniosek skarżącego na gruncie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, która mogła stanowić jedyną podstawę przyznania mu lokalu. Sąd poprawnie i wyczerpująco odniósł się do kwestii uznaniowości jako cechy decyzji, która na tej podstawie jest podejmowana oraz wiążącym się z tym sposobem ustalania faktów oraz potrzebą starannego uzasadnienia takiej decyzji. Prawidłowo dokonał także wykładni terminu "wyjątkowa sytuacja", której stwierdzenie na gruncie przyjętego pojęcia, mogłoby uzasadniać przyznanie prawa do zamieszkiwania w kwaterze. Także kwestia wykazania wyjątkowości sytuacji przez osobę zainteresowaną oraz oceny argumentów za tym przemawiających została rozstrzygnięta i wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprawnie. Podniesienie uchybień z tym zakresie nie stanowiło zresztą przedmiotu uzasadnienia skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.