I OSK 1581/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 72/10 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 72/10, po rozpoznaniu skargi B. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby na innym stanowisku, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji oraz określił, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w dniu [...] października 2009 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił B. W. z dniem 31 października 2009 r. z zajmowanego stanowiska – specjalisty Sekcji Skarg i Wniosków KSP i z dniem 1 listopada 2009 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji W. [...]. Uzasadniając rozkaz organ podał, że w dniu 31 października 2009 r. wejdzie w życie rozkaz organizacyjny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o zmniejszeniu liczby etatów w KSP, w tym w Wydziale Kontroli. Zmniejszenie liczby etatów nastąpi w związku z potrzebą wzmocnienia etatowego Komend Rejonowych Warszawa I i Warszawa II. Z Sekcji Skarg i Wniosków Wydziału Kontroli KSP zostanie wyłączone zajmowane przez B. W. stanowisko etatowe specjalisty zaszeregowane w 6 grupie uposażenia ze stopniem etatowym nadkomisarza. Tym samym wskazane przeniesienie podyktowane jest potrzebami służby, a w szczególności koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań i czynności służbowych przez Komendę Rejonową Policji W [...]. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozkazu Komendant Główny Policji stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i nie ma cech dowolności. Komendant Rejonowy Policji W. [...] mianował policjanta na stanowisko równorzędne do zajmowanego do tej pory – pod względem grupy zaszeregowania, mnożnika kwoty bazowej i stopnia etatowego, jak również przyznał dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości. W skardze na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. B. W. podniósł zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez przeniesienie skarżącego ze stanowiska specjalisty w Sekcji Skarg i Wniosków Wydziału Kontroli KSP na stanowisko specjalisty w Wydziale do Walki z Przestępczością Gospodarczą KRP Warszawa I wbrew słusznemu interesowi funkcjonariusza. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż podniesiono w skardze. Na wstępie zaznaczył, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W przepisie tym jednak nie zostały określone kryteria i merytoryczne przesłanki uzasadniające podejmowanie decyzji w przedmiocie w nim określonych. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Powyższe wynika bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, w którym ustawodawca określił obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Stosując zaś zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów należy przyjąć, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 K.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji), oraz słuszny interes policjanta. O ile przeniesienie na niższe stanowisko służbowe obwarowane jest szeregiem warunków, to przeniesienie na stanowisko równorzędne jest zawsze dopuszczalne z uwagi na charakter stosunku służbowego, którego cechami są podporządkowanie i dyspozycyjność. Jak zauważył Sąd I instancji, przepisy ustawy o Policji, tak jak i przepisy dotyczące innych służb mundurowych, pozostawiają w tym zakresie właściwym przełożonym uprawnienia do oceny celowości i zasadności przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe. Przeniesienie to jednak powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza, musi być należycie, przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Z tego względu decyzja o przeniesieniu powinna we właściwy sposób wykazać nie tylko równorzędność nowego stanowiska służbowego skarżącego, ale także zasadność i celowość przeniesienia na to nowe stanowisko. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wymagań tych nie spełnia ani zaskarżony rozkaz personalny, ani też utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji w ogóle nie określił stanowiska służbowego, na które skarżący miałby być mianowany. Nastąpiło to dopiero w później wydanym rozkazie personalnym Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Taki stan rzeczy, zdaniem Sądu, jest nie do przyjęcia, gdyż przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji może nastąpić wyłącznie z mianowaniem go na stanowisko, i to stanowisko równorzędne. Uchybienie w tym zakresie jest na tyle istotne, że – w ocenie Sądu – dyskwalifikuje rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienie organu pierwszej instancji próbował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konwalidować organ odwoławczy jednakże, w ocenie Sądu, jego działanie wykroczyło poza zakres dyspozycji zawartej w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku, gdy jego ocena co do istoty sprawy jest tożsama z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż organ pierwszej instancji nie rozstrzygał o przeniesieniu skarżącego na stanowisko równorzędne. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, poza zwolnieniem skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniem go do innej jednostki organizacyjnej Policji, nie dokonał mianowania na stanowisko służbowe i nie określił parametrów stanowiska służbowego, na które został przeniesiony skarżący, a było to konieczne ze względu na możliwość dokonania oceny równorzędności stanowisk, to tym samym pozbawił Sąd możliwości oceny, czy przeniesienie skarżącego na stanowisko służbowe nie nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z przeniesieniem go do innej jednostki organizacyjnej Policji, jest w istocie rozwiązaniem dla niego bardzo dotkliwym ze względu na niepewność dalszych losów. Faktu tego nie może nawet podważyć to, iż w dniu [...] listopada 2009 r. został wydany rozkaz personalny o mianowaniu go na stanowisko w Komendzie Rejonowej Policji W. [...]. Dopiero zatem wykazanie przez organ, iż przeniesienie skarżącego nastąpiło na równorzędne stanowisko służbowe umożliwi Sądowi ocenę, czy przeniesienie nie ma cech dowolności, tym bardziej że nastąpiło ono pomiędzy nierównorzędnymi jednostkami organizacyjnymi Policji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 36 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu i wywiedzeniu, że dyspozycja tego przepisu daje podstawy do uznania, iż w niniejszej sprawie Komendant Stołeczny Policji w uchylonym rozkazie personalnym był uprawniony i jednocześnie obowiązany do określenia, na jakie stanowisko służbowe zostanie mianowany policjant w wyniku przeniesienia go z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji W. [...], pomimo iż treść przepisu nie zawiera zobowiązania do takiego określenia, – art. 32 w zw. z art. 36 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym, w świetle treści wymienionych przepisów, przyjęciu i uznaniu, że Komendant Stołeczny Policji jest właściwy do mianowania policjanta na stanowisko służbowe w Komendzie Rejonowej Policji W. [...]; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organy obu instancji orzekające w sprawie przeniesienia z urzędu do Komendy Rejonowej Policji W. [...] powinny w uzasadnieniu zaskarżonych rozkazów personalnych dokonać opisu stanowiska, celem umożliwienia Sądowi oceny, czy przeniesienie nastąpiło na stanowisko równorzędne, pomimo, iż rozkazy te zawierały informację o stanowisku, na jakie został mianowany policjant rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr 1413, który to rozkaz Sąd mógł uwzględnić w ramach postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź też w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści przepisów art. 32 i art. 36 ustawy o Policji należy wywieść, że są to dwie odmienne instytucje prawa. Pierwsza z nich dotyczy zmiany dotychczas zajmowanego stanowiska, druga – jednostki organizacyjnej Policji (w zakresie tej samej lub innej miejscowości). W przypadku "przenoszenia ze stanowiska służbowego" w pełni ma zastosowanie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy. Nie ma on natomiast zastosowania do instytucji wynikającej z art. 36 ustawy. Przyjęciu takiej koncepcji przeciwstawia się właśnie treść art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 2 ustawy o Policji, a także treść art. 41 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Ten ostatni przepis wyraźnie pozwala na przyjęcie istnienia przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej oraz przeniesienia na inne (niższe lub równorzędne) stanowisko służbowe, jako odmiennych regulacji. Mając zatem na uwadze przepis art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 2 ustawy o Policji, w ocenie organu, Komendant Stołeczny Policji nie jest właściwy do mianowania na stanowisko służbowe w Komendzie Rejonowej Policji W. [...]. Tym samym błędnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał na konieczność dokonania przez organ I instancji mianowania policjanta na stanowisko służbowe celem ustalenia, czy jest ono równorzędne z dotychczas zajmowanym stanowiskiem. Jednocześnie jednak Sąd nie wyjaśnił podstaw wywiedzenia tego obowiązku w kontekście powołanych przepisów. Dodatkowo wskazano, że Sąd dysponował rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe, zatem na jego podstawie mógł dokonać przedmiotowej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Wprawdzie opiera się ona na obu podstawach, ale w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania jest konsekwencją uchybień dotyczących prawa materialnego. Stwierdzić należy, iż zarzut ten jest zasadny, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 oraz ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., zwanej dalej ustawą o Policji), co doprowadziło do niewłaściwego ich zastosowania. Stosownie do art. 36 ust. 1 ww. ustawy policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 36 do przenoszenia policjanta władni są – na obszarze całego państwa Komendant Główny Policji, na obszarze województwa komendant wojewódzki, a komendant powiatowy (miejski) na obszarze powiatu (miasta). Natomiast do zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska kompetencje poszczególnych komendantów zostały identycznie ukształtowane, co wynika z art. 32 ust. 2 ustawy o Policji. W związku z tym stwierdzić należy, iż decyzja w sprawie zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesienie go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji pozostaje w gestii przełożonego funkcjonariusza Policji. W niniejszej sprawie B. W. zajmował stanowisko specjalisty Sekcji Skarg i Wniosków Komendy Stołecznej Policji. Władnym do podjęcia decyzji o jego zwolnieniu zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej był Komendant Stołeczny Policji. Jednakże już z chwilą przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji Warszawa I, przełożonym właściwym do mianowania B. W. na stanowisko służbowe, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, stał się nowy przełożony – Komendant Rejonowy Policji W. [...]. Jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej Komendant Stołeczny Policji miał jedynie kompetencje do zwolnienia B. W. z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, nie był natomiast władny do mianowania na stanowisko w Komendzie Rejonowej Policji. W związku z tym przedmiotowy rozkaz personalny o zwolnieniu B. W. z zajmowanego stanowiska w Komendzie Stołecznej Policji i przeniesienie do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej nie mógł jednocześnie zawierać rozstrzygnięcia o mianowaniu B. W. na konkretne stanowisko służbowe w Komendzie Rejonowej Policji. Odmienne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne. Natomiast ocena, czy stanowisko służbowe, na które B. W. został mianowany rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego mogła być dokonana w przypadku zakwestionowanego rozkazu personalnego o mianowaniu na obecne stanowisko służbowe. Ocena ta nie może być dokonywana w ramach niniejszego postępowania dotyczącego zwolnienia ze stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie I OSK 865/09, z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 196/10). Ponieważ w niniejszej sprawie zachodzi naruszenie prawa materialnego, a naruszenie przepisów postępowania jest ich wynikiem, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 188 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając zaś wniesioną przez B. W. skargę uznał, iż nie jest ona zasadna bowiem organ nie dopuści się naruszeń prawa. Podnoszone w skardze okoliczności nie mogą być uwzględnione, gdyż organy Policji są uprawnione do kształtowania polityki kadrowej i jeżeli działają zgodnie z obowiązującymi przepisami sąd administracyjny nie posiada kompetencji do ingerowania w tę sferę. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.