II GSK 561/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 119/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w G. na czynność Dyrektora Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. działającego w imieniu Zarządu Województwa P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 119/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. odrzucił skargę B. Sp. z o.o. w G. na czynność Dyrektora Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. działającego w imieniu Zarządu Województwa P. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, iż konkurs o dofinansowanie, w ramach którego spółka zgłosiła projekt pn. "Wzrost krajowej i międzynarodowej konkurencyjności i innowacyjności Podkarpacia poprzez wdrożenie innowacji technologicznych oraz unowocześnienie procesu organizacyjnego w firmie B. w G.", mieszczący się w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa P. na lata 2007-2013, został ogłoszony we wrześniu 2008 r. Tak więc, do konkursu tego miała zastosowanie procedura, określona w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie w dniu 20 grudnia 2008 r., na podstawie art. 18 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Sąd wyjaśnił, że w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 grudnia 2008r., przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidywał, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji wskazał także na treść przepisów przejściowych określonych w art. 8 i art. 14 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, stanowiących, że przepisów ustaw zmienianych w art. 3 i 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą nie stosuje się do wojewódzkich programów rozwoju, które zostały przyjęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 8 ust. 1) oraz, że przepisów ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 14 ust. 1); a postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu (art. 14 ust. 2). Mając na uwadze podniesione okoliczności, wobec tego, że niniejsza sprawa dotyczy konkursu, który ogłoszony został przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, tj. przed 20 grudnia 2008 r., w ocenie Sądu I instancji zastosowanie ma regulacja wykluczająca możliwość stosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym też możliwość złożenia skargi na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od postanowienia WSA w R. z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 119/10, wniosła B. Sp. z o.o. w G. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, o treści obowiązującej przed 20 grudnia 2008 r. - tj. w okresie, w którym został ogłoszony konkurs, w ramach której złożyła projekt strona skarżąca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż odrzucenie skargi na podstawie przepisu art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (o treści obowiązującej przed 20 grudnia 2008 r.) jest nieuprawnione, jako że powołany przepis w tej wersji utracił domniemanie konstytucyjności. W rezultacie WSA w R. nie powinien orzekać na jego podstawie (i odrzucać skargę), a rozpoznać skargę złożoną przez stronę. Strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że we wniosku z 12 lipca 2007 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadminstracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2008 r. (K32/07) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku. Przesłanką umorzenia postępowania były zmiany legislacyjne dotyczące art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wprowadzone art. 6 pkt 34 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Zmiany te polegały na usunięciu z treści powołanego przepisu zastrzeżenia, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie kasatora, pomimo niewydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez Trybunał Konstytucyjny, należy uznać, że przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w brzmieniu obowiązującym w dacie składania projektów) w zakresie, w jakim wyłączał zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadminstracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania, utracił domniemanie konstytucyjności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną postawiła Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisu art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, o treści obowiązującej przed 20 grudnia 2008 r. poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepisy proceduralne ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przed nowelizacją miały zastosowanie do konkursów ogłoszonych w okresie jej obowiązywania, nawet po dokonaniu nowelizacji ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. (Dz. U. Nr 216, poz. 1370; dalej ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 20 grudnia 2008 r., a to dlatego, że fundusze objęte tymi konkursami przewidziane zostały do rozdzielenia na ściśle określony okres i powiązanie konkretnych przepisów prawa z czasem rozdzielania funduszy nie było przypadkowe. Na podstawie art. 6 pkt 34 ostatnio wymienionej ustawy, zmianie uległa treść art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który obecnie stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 37 w brzmieniu wówczas obowiązującym, wyłączyła w stosunku do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielenia dofinansowania projektów ze środków funduszy europejskich zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawodawca postanowił jednak włączyć do procedury ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych kontrolę sądów administracyjnych, jednak na szczególnych zasadach, wynikających z odrębności tematyki, właściwych dla tej jednej, konkretnej dziedziny. Jednocześnie w związku z wynikami uzgodnień zewnętrznych zrezygnowano z wprowadzania w powyższym zakresie zmian do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzestając na wprowadzeniu niezbędnych zmian do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (v. postanowienie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09). Możliwość wniesienia skargi w rozważanym przedmiocie do wojewódzkiego sądu administracyjnego została wprowadzona ustawą nowelizującą z dnia 7 listopada 2008 r. Ustawa ta wskazała jednak w art. 14 ust. 1 i 2, że zawarte w niej regulacje (dotyczące zmiany ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.), zaś postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu. W związku z tym, iż skarżąca spółka zgłosiła swój projekt w ramach konkursu ogłoszonego we wrześniu 2008 r., natomiast ustawa nowelizująca z dnia 7 listopada 2008 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, skarga wniesiona przez skarżącą nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, gdyż możliwość ta została w sposób wyraźny przez ustawodawcę wyłączona. W procesie wykładni prawa obowiązuje zasada clara non sunt interpretanda, w myśl której jasno sformułowane przepisy nie wymagają interpretacji. Przepis art. 14 ustawy zmieniającej jasno określił, że w odniesieniu do konkursu ogłoszonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu. W niniejszej sprawie znowelizowany przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie miał zatem zastosowania i złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie było możliwe. W sytuacji gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, do jakich stanów faktycznych należy stosować przepisy ustawy w starym bądź nowym brzmieniu, nie należy przeprowadzać jego wykładni w sposób sprzeczny z jego literalnym brzmieniem. Uwaga ta dotyczy również pierwotnego brzmienia art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączającego stosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Co do przepisu wyłączającego stosowanie określonych norm nie można uciekać się do stosowania wykładni systemowej, ani nadać mu treści normatywnej sprzecznej z brzmieniem literalnym. Sąd z kolei, jeśli sporny przepis nie został uchylony, czy też uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z regulacjami konstytucyjnymi, jest zobligowany do jego stosowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że interpretacja przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączająca drogę sądowoadministracyjną w tego rodzaju sprawach nie pozbawiała strony prawa do sądu w ogóle, co niewątpliwie mogło być sprzeczne z Konstytucją. Spory w przedmiocie udzielania dofinansowania dla programów polityki rozwoju toczyły się mianowicie przed sądami powszechnymi. Nie można więc uznać za zasadne twierdzenia skarżącej, że przepisy ustawy o zasadach polityki rozwoju niweczyły jej konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły, niezależny i bezstronny sąd. Tym samym dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie naruszała art. 45 ust. 1, ani art. 184 Konstytucji RP. Jednocześnie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, podlega stosowaniu. Jak już wcześniej zaznaczono, zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wyłączną kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją posiada Trybunał Konstytucyjny. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności ustawy z Konstytucją - por. np. wyroki SN z 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00, Lex nr 57238 i NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 3, s. 84. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.