V SA/Wa 2034/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków unijnych; oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2006 r. P. Sp. z o.o. w W. (Skarżąca w niniejszej sprawie) złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Inwestycja dotycząca budowy chłodni Składowej Dalekomorski Port Rybacki G. w P. na terenie Wolnego Obszaru Celnego" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" działanie "Rybacka Infrastruktura portowa". Skarżąca była kilkakrotnie wzywana do uzupełnienia braków wniosku – pismami z dnia [...] grudnia 2006 r. i [...] stycznia 2010 r. Wobec stwierdzenia, że wniosek nie został uzupełniony w wymaganym terminie pismem z dnia [...] lutego 2007 r. poinformowano Skarżącą o odrzuceniu wniosku. Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżąca, pismem z dnia 16 lutego 2007 r., wniosła odwołanie. Rozpoznający odwołanie Prezes ARiMR pismem z dnia 23 lutego 2007 r. zwrócił się do Strony o dokonanie niezbędnych wyjaśnień i uzupełnień złożonego odwołania. Po dokonaniu uzupełnień zgodnie z wezwaniem Prezes ARiMR, pismem z dnia [...] marca 2007 r., uznał odwołanie Skarżącej za zasadne i przekazał sprawę Dyrektorowi [...] OR ARiMR celem ponownego przeprowadzenia postępowania i dokonania oceny merytorycznej wniosku. Na etapie oceny merytorycznej Skarżąca została dwukrotnie wezwana do uzupełnień i złożenia wyjaśnień – pismami z dnia 29 marca 2007 r. i z dnia 17 maja 2007 r. Po dokonaniu wymaganych uzupełnień wniosku [...] OR ARiMR pismem z dnia 6 lipca 2007 r. poinformował Skarżącą, że jej wniosek został umieszczony na Liście Wniosków Oczekujących ze względu na brak środków finansowych. Skarżącą poinformowano również, że uruchomienie dalszej procedury rozpatrywania wniosku nastąpi w przypadku zwolnienia środków finansowych. W związku z tym, że do czerwca 2009 r. ARiMR nie otrzymała żadnych dodatkowych środków na sfinansowanie projektu przedmiotowego Dyrektor [...] OR ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania [...] Sp. z o.o. pomocy finansowej. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt wyczerpania limitu środków finansowych przeznaczonych na finansowanie działania 3.3 "Rybacka Infrastruktura portowa". Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Strona została poinformowana, iż zgodnie z uchwałą nr [...] r. Komitetu Monitorującego Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" z dnia 19 maja 2009 r. wnioski o dofinansowanie złożone w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", które zostały pozytywnie zweryfikowane, znajdujące się na Liście Wniosków Oczekujących, mogą być złożone na nowo, zgodnie z warunkami i trybem określonym dla Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Pismem z dnia 30 czerwca 2009 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] czerwca 2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie. Po rozpoznaniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści organ odwoławczy podkreślił, że w związku z wyczerpaniem środków finansowych, organ utracił uprawnienie do merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania o przyznaniu pomocy. Wskazał również, że wbrew twierdzeniom Skarżącej zawartym w odwołaniu, środkami finansowymi koniecznymi do sfinansowania jej projektu ARiMR nie dysponowała zarówno w styczniu 2007 r. jak i później. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2009 r., ewentualnie o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, - § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb 2004-2006", - § 137 ust 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb 2004-2006", - art. 35 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, - zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. b) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, - Książki Procedur, KP-6 i 302-02-1-ARiMR/3/z, wersja zatwierdzona: 3, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w zakresie oceny wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", - zarządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr 28 z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie powołania Komitetu Sterującego Programem Operacyjnym "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" oraz regulaminu Komitetu Sterującego w zakresie postanowień dotyczących opiniowania wniosków o dofinansowanie, - umowy cywilnoprawnej pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Instytucją Wdrażającą, zawartej na podstawie 21 ust. 5 Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w zakresie trybu i terminów dotyczących procedury rozpatrywania wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", - przepisów zawartych w karcie weryfikacji wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", a dotyczących kryteriów' wstępnej oceny wniosków, oceny formalnej oraz oceny merytorycznej, - przepisów znajdujących się we wzorach pism o oznaczonych symbolach, kierowanych do wnioskodawców przez ARiMR w procedurze rozpatrywania wniosków w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", a dotyczących terminów realizacji przez wnioskodawców przysługujących im uprawnień, a przede wszystkim składania odwołań od decyzji organów oraz uzupełnień wniosków o do finansowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi Spółka obszernie opisała przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. W dalszej części uzasadnienia skargi zwróciła w szczególności uwagę na uchybienia organów prowadzących postępowanie, popełnione w okresie od złożenia przez nią wniosku o dofinansowanie w dniu [...] grudnia 2006 r. do dnia umieszczenia wniosku na Liście Wniosków Oczekujących w dniu 6 lipca 2007 r. W ocenie Skarżącej uchybienia te – prowadzące do przewlekłości postępowania – mają ścisły związek z zaskarżoną decyzją, bowiem w przypadku ich nie wystąpienia wniosek przeszedłby ocenę formalną i merytoryczną już w dniu 17 stycznia 2007 r., a najpóźniej na początku lutego 2007 r. i byłby poddany ocenie przez Komitet Sterujący Programem. Natomiast po dokonaniu przez Komitet Monitorujący stosownych relokacji środków byłoby w powyższym terminie możliwe podpisanie ze skarżącą umowy o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wbrew stanowisku Skarżącej w prowadzonym postępowaniu nie nastąpiły żadne "poważne uchybienia", nie doszło również do "rażącego naruszenia prawa". Organ podkreślił, że złożony przez Spółkę w dniu [...] grudnia 2006 r. wniosek nie był kompletny, wymagał uzupełnień i złożenia wyjaśnień. Skarżąca uzupełniała swój wniosek aż do czerwca 2007 r., nie można zatem mówić o zawinionej przez organ przewlekłości postępowania, skoro tak długo trwało uzupełnianie wniosku. Organ zauważył również, że pomoc w ramach działania "Rybacka infrastruktura portowa" jest udzielana tylko do wyczerpania przewidzianych na nią środków finansowych. Skoro pula środków jest ograniczona, to samo spełnianie kryteriów otrzymania pomocy nie daje jeszcze każdemu potencjalnemu beneficjentowi uprawnienia do uzyskania dofinansowania. Składając niekompletny wniosek o dofinansowanie Skarżąca powinna zatem liczyć się z tym, iż konieczność złożenia uzupełnień może w znaczący sposób przedłużyć termin zakończenia weryfikacji wniosku, a w konsekwencji utrudnić możliwość otrzymania pomocy, skoro pula środków jest ograniczona. W dacie stwierdzenia kompletności formalnej i merytorycznej wniosku brak było już środków na jego sfinansowanie, nie było więc możliwe wydanie decyzji o przyznaniu pomocy. Konsekwencją tego było umieszczenie wniosku Skarżącej na Liście Wniosków Oczekujących. Decyzja o umorzeniu postępowania wydana została zaś dopiero wtedy, gdy okazało się, iż organ nie otrzyma dodatkowych środków na sfinansowanie operacji objętej wnioskiem Skarżącej. Obie Strony złożyły do akt sprawy, po zamknięciu rozprawy, pisma procesowe w formie załączników do protokółu (Organ pismo z 2 czerwca 2010 r., Skarżąca pismo z 7 czerwca 2010 r.), w których podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Skarżąca nadto mocno zaakcentowała nierówność traktowania podmiotów w toku postępowania weryfikującego, z uprzywilejowaniem wniosków złożonych przez podmioty publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosując środki określone w ustawie - prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w ustawie – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, ocenie Sądu w zakresie zgodności z prawem podlegała zaskarżona przez Stronę decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], wydaną w trybie art. 105 § 1 kpa. Dla pełnego rozważenia sprawy należy odnieść się do pisma [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 lipca 2007 r., nr [...], skierowanego do Skarżącej. Pismem tym P. sp. z o.o. została poinformowana przez [...] Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że jej wniosek złożony w ramach Działania "Rybacka infrastruktura portowa" nie może obecnie podlegać finansowaniu z powodu braku środków, w związku z czym został umieszczony na Liście Wniosków Oczekujących. Z treści pisma jednoznacznie wynika, iż merytorycznie wniosek został zaopiniowany pozytywnie, bowiem do procedury podpisania Umowy o dofinansowanie miał być przekazany po otrzymaniu przez ARiMR informacji od instytucji zarządzającej o zwolnieniu środków finansowych. Wskazać należy, iż wyłącznie od Strony zależało (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2010r., sygn. II GSK 248/10) uznanie informacji z dnia 6 lipca 2007 r. za pozytywną lub negatywną ocenę projektu i w konsekwencji skorzystanie lub nie z zagwarantowanej w art. 30 b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju możliwości wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego. Dopuszczalny jest bowiem protest od oceny kwalifikującej projekt na Listę Rezerwową.. Skarżąca z tej drogi nie skorzystała, chociaż właśnie w tym trybie i ewentualnie w trybie art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mogłaby podnosić zarzuty dotyczące przebiegu postępowania na etapie zakończonym wydaniem opinii merytorycznej o projekcie wraz z umieszczeniem na Liście Wniosków Oczekujących, mającej oparcie w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, a które zgłaszane w rozpoznawanej skardze nie mogą odnieść oczekiwanego przez Stronę skutku. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06, zakończył się pierwszy etap postępowania wszczętego na skutek wniosku P. Sp. z o.o. ubiegającej się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb 2004-2006". Na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju organ wydał rozstrzygnięcie - decyzję administracyjną, która stanowi niezbędną przesłankę dla rozpoczęcia drugiego etapu postępowania, kończącego się zawarciem - w oparciu o art. 26 ust. 5 ustawy - umowy cywilnej określającej warunki dofinansowania projektu. W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż umowy o których mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju mogą być zawarte jedynie z osobami, którym Agencja przyznała premię w postaci stworzenia podstawy prawnej do zawarcia umowy o dofinansowanie. Zawarcie umowy o dofinansowanie bez uprzedniej pozytywnej oceny - decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju byłoby niezgodne z tą ustawą. W rozpoznawanej sprawie od dnia 6 lipca 2007 r. do dnia 10 czerwca 2009 r. postępowanie wszczęte wnioskiem Strony z dnia [...] grudnia 2006 r. o dofinansowanie, złożonym w ramach działania "Rybacka infrastruktura portowa", pozostawało na drugim etapie, wobec braku wolnych środków finansowych, w fazie oczekiwania na zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania. Skarżąca na etap "oczekiwania" związany z pozostawaniem na Liście Oczekujących do czasu pojawienia się dodatkowych środków finansowych godziła się prowadząc z organem korespondencję dążącą do wyjaśnienia i doprecyzowania jej sytuacji (np. pismo z dnia 24 lipca 2007 r.) Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" w § 50 przewiduje przyznanie pomocy finansowej na realizację projektu w zakresie rybackiej infrastruktury portowej z uwzględnieniem kolejności wniosków, do wyczerpania środków finansowych przewidzianych na udzielenie tego rodzaju pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009 r., iż dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało uzyskaniem przez organ jednoznacznych informacji o braku jakiejkolwiek możliwości uzyskania środków dodatkowych. Ponieważ bezspornie celem postępowania wszczętego wnioskiem Strony z dnia [...] grudnia 2006 r. było ustalenie spełnienia przez nią przesłanek do otrzymania pomocy finansowej i otrzymanie tej pomocy poprzez podpisanie Umowy z art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju i uzyskanie środków, to brak środków finansowych stanowiących tę pomoc równoznaczny jest z brakiem przedmiotu postępowania w sprawie o uzyskanie pomocy. W konsekwencji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 kpa. A zatem, gdy zgodnie z § 50 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. przyznanie pomocy finansowej na realizację projektu w zakresie rybackiej infrastruktury portowej możliwe jest wyłącznie do wyczerpania środków finansowych przewidzianych na udzielenie tego rodzaju pomocy, to w momencie gdy po uzyskaniu przez Stronę pozytywnej oceny projektu pula tych środków została wyczerpana, prowadzenie postępowania w jego drugim etapie - w fazie oczekiwania na zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania – stało się bezprzedmiotowe i organ zobowiązany był je umorzyć, co zaskarżoną decyzją uczynił. Jak podkreślają komentatorzy (M.Jaśkowska, A.Wróbel LEX/El.2010) art. 105 § 1 kpa kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania administracyjnego, lecz na jego bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego zakończenia sprawy. Stanowisko takie zajmuje także Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1605/06). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną.