I OW 46/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Roman Ciaglewicz Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. w przedmiocie rozpoznania wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo L., w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] września 1954 r., [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej własność M. i A. M., położonej w gromadzie S. postanawia: wskazać Wojewodę M. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Wojewoda M. w dniu 4 marca 2010 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo L. w L. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Gromadzie S., stanowiących w dacie przejęcia własność M. i A. M. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2009 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.uznało, w oparciu o art. 65 § 1 K.p.a., że nie jest właściwe w sprawie rozpoznania powyższego wniosku i przekazało sprawę Wojewodzie M. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Kolegium powołało się na art. 150 § 1 K.p.a., według którego organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania, przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji oraz na interpretację tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, według którego zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 K.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Wojewoda M. nie podzielił poglądu przedstawionego przez Kolegium, wskazując, że wystąpienie z powyższą argumentacją nie może znaleźć uzasadnienia w przypadku, gdy zmiana właściwości rzeczowej organu właściwego do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wprowadzono w wyniku pojawienia się nowej linii orzeczniczej w tym zakresie. Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Powołane akty normatywne nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie powyższego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Do połowy 2005 r. w przedmiotowych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Zmiana nastąpiła na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05. Następnie w postanowieniu NSA z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08, orzeczono, że organem właściwym w przedmiotowych sprawach nie jest organ administracji samorządowej, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 stwierdzono, że reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków jest Wojewoda. Sąd, wskazując organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy odniósł się do najnowszej regulacji, a mianowicie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podjął rozważania dotyczące kwestii, który organ w świetle art. 150 § 1 K.p.a., z punktu widzenia obecnej struktury administracji publicznej – należy uznać za "organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji". Zdaniem Wojewody, który odwołał się do orzecznictwa sądowego, z uwagi na brak zmiany przepisów prawnych w zakresie ustalenia organu właściwego rzeczowo do rozpoznawania spraw o stwierdzenie nieważności orzeczeń nieistniejących już organów administracji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., jak i z uwagi na wątpliwości wobec poglądu zaprezentowanego w powołanym przez Kolegium wyroku NSA z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06, uzasadnione jest przyjęcie, że to Kolegium Samorządowe w N. jest, wbrew swojemu stanowisku, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wnosząc o wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Kolegium wyjaśniło, że kwestia organu właściwego w sprawie będącej przedmiotem wniosku oraz w wielu innych sprawach tego typu stanowiła poważny problem organów administracji. Powodem tego jest brak jednoznacznych przepisów, jak również rozbieżne orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie wskazania organu właściwego do stwierdzania nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46 poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59 poz. 318). Dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - wydanych w trybie ww. przepisów. Orzecznictwo w tym zakresie ulegało jednak zmianie, w świetle aktualnych orzeczeń organem właściwym jest w tym przypadku Wojewoda (postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09). Kolegium podniosło, że zasada, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej, w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 K.p.a. W ocenie Kolegium, wskazując organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Treść powołanych przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne, tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wielu innych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego np. z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 152/08, 04 grudnia 2009r., sygn. akt I OW 145/09, z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I OW 144/09. Kolegium powołało stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt. II OSK 1474/06, gdzie Sąd stwierdził wprost, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 K.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Kolegium podało również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1548/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwa L. na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. znak: [...], w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie Z., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium (obie decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym). Sąd uznał w tym wyroku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powstały w sprawie spór negatywny pomiędzy Wojewodą M., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N., dotyczy właściwości organu w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego poprzedzone jest czynnościami wstępnymi związanymi z badaniem dopuszczalności wniosku i kończącymi się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) albo decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) – por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1390/06, ONSAiWSA 2008/6/91). Wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy, jak wynika z art. 150 § 1 K.p.a., organu właściwego w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. Właściwość w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. jest punktem wyjścia do ustalenia właściwości w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym (art. 151 § 1 K.p.a.). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie polega na wskazaniu organu właściwego do rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania. Według art. 150 § 1 K.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Podanie Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa L. w L. o wznowienie postępowania dotyczy ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości. Wobec tego należy najpierw ustalić organ, który wydał decyzję w postępowaniu nadzorczym. Organem tym ,było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., które decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. nr [...], w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w Gromadzie S. stanowiącej w dacie przejęcia własność M. i A. M. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego treści normy zawartej w art. 150 § 1 K.p.a. nie można odczytywać jedynie w oparciu o wykładnię językową. Konieczne jest uwzględnienie zawartej w art. 19 K.p.a. reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej oraz skutków naruszenia właściwości rzeczowej, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a także przyjęcie rozwiązania uniwersalnego, zgodnie z którym kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego przechodzą na nowy organ. Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 K.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 347889). Wbrew twierdzeniom Wojewody M., po wydaniu decyzji ostatecznej miała miejsce zmiana przepisów. W dniu 1 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Z tym dniem utraciła moc ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach którego przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Nawiązanie do tej ustawy jest zaś o tyle uzasadnione, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej (dekret ten został uchylony przepisem art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych). Wspomniane wyżej wzmocnienie pozycji wojewody następuje w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie także w odniesieniu do przepisów o właściwości rzeczowej w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 7 niniejszej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda (zob. postanowienie NSA dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 574290). Takie wyraźne określenie wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie i organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. nie wynikało z ustawy o administracji rządowej w województwie, pod rządami której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało decyzję stanowiącą przedmiot wniosku o wznowienie postępowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.