I OSK 1667/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 525/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia kierunków studiów i wyrażenia zgody na utworzenie filii uczelni za granicą oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 czerwca 2010 r., II SA/Wa 525/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Założyciela Wyższej Szkoły Umiejętności im. S. Staszica na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 15 maja 2009 r., nr MNiSW-DNS-WUN-6021-584-4/PP/09 w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia kierunków studiów i wyrażenia zgody na utworzenie filii uczelni za granicą. W uzasadnieniu stwierdził, że kwestią, która wymagała rozstrzygnięcia w pierwszym rzędzie było ustalenie, czy [...] sp. z o. o. w K. – założyciel Wyższej Szkoły Umiejętności im. Stanisława Staszica w Kielcach ma w niniejszej sprawie legitymację skargową, o której mowa w art. 50 § 1 Ppsa. Niepubliczna uczelnia wyższa uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do rejestru uczelni niepublicznych prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (art. 12 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym – Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm. – dalej uPszw). Od tej chwili uczelnia niepubliczna jako podmiot prawa, odrębny od założyciela będącego osobą prawną, realizuje swe zadania ustawowe (przede wszystkim określone w art. 13 ust. 1 pkt 1-2, 5-8 w zw. z ust. 2 uPszw). Podstawowym zadaniem uczelni jest prowadzenie studiów na określonym kierunku czy makrokierunku według określonych przepisami prawa standardów kształcenia na określonym poziomie (art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 3, art. 9 uPszw). Działalność swą uczelnia niepubliczna finansuje z własnych dochodów (§ 52 statutu Wyższej Szkoły Umiejętności im. Stanisława Staszica). Prowadząc swą działalność uczelnia niepubliczna korzysta z zagwarantowanej konstytucyjnie autonomii przyznanej szkołom wyższym na zasadach określonych w ustawie (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 4 ust. 1-3 uPszw uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie, a w swoich działaniach kieruje się zasadą wolności nauczania. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 października 2005 r., SK 39/05 (OTK-A 2005/9/99) wśród szczegółowych atrybutów autonomii szkół wyższych wskazuje się, między innymi, na prawo do ustalania przez władze szkoły treści i form nauczania. Wśród tych praw znajduje się niewątpliwie prawo do wystąpienia przez jednostkę organizacyjną uczelni o przyznanie uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w formie decyzji administracyjnej (art. 11 ust. 1 ust. 1 uPszw) oraz prawo do wystąpienia przez uczelnię do ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego o wyrażenie zgody na utworzenie za granicą zamiejscowej jednostki organizacyjnej w formie filii (art. 85 ust. 1 i 5 uPszw). Z przepisów prawa wynika jednak, że zasada autonomii uczelni niepublicznej nie ma charakteru absolutnego, ponieważ organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 4 ust. 5 uPszw). Z kolei założyciel uczelni niepublicznej może podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach określonych przez jej statut (art. 24 ust. 3 uPszw). Z przepisów statutu Wyższej Szkoły Umiejętności im. St. Staszica nie wynika, aby założyciel Uczelni miał uprawnienie do wniesienia skargi sądowej w sprawach dotyczących wyrażenia zgody na utworzenie filii za granicą, czy nadania jednostkom organizacyjnym uprawnień do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na określonych kierunkach kształcenia. Z § 16 ust. 3 pkt 6, rozdziału 5 i 9 statutu wynika, że założyciel Uczelni ma uprawnienia dotyczące: akceptacji wystąpienia rektora do właściwego ministra o nadanie uprawnień do prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia, nadania statutu i regulaminu organizacyjnego uczelni i wprowadzenia w nich zmian, nadzoru i kontroli nad uczelnią i jej organami, wyrażania zgody w sprawach majątkowych, zatwierdzania aktów wewnątrzuczelnianych dotyczących nauczycieli akademickich i studentów, likwidacji Uczelni. Z analizy przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym wynika, że interes prawny założyciela uczelni niepublicznej jest aktualny na etapie tworzenia szkoły wyższej. Poza sporem jest, że założyciel uczelni ma interes prawny w sprawach o: wydanie pozwolenia na utworzenie uczelni, (art. 20 Pszw), zatwierdzenie statutu uczelni niepublicznej (art. 58 Pszw), wpis uczelni do rejestru uczelni niepublicznych (art. 29 Pszw). Nie budzi wątpliwości to, że założyciel uczelni ma interes prawny w sprawach mających doprowadzić do wygaszenia i ograniczenia działalności zawodowej uczelni niepublicznej, tj. dotyczących likwidacji uczelni (art. 26 Pszw), czy likwidacji jednostki zamiejscowej uczelni (art. 37 ust. 4 Pszw). Natomiast uprawnienia założyciela uczelni dotyczące fazy działalności szkoły wyższej są ściśle określone i wynikają z konkretnych przepisów prawa. Uprawnienia te obejmują sprawy dotyczące np. przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni i jego cofnięcia (art. 23 Pszw), nadania statutu uczelni niepublicznej (art. 274 Pszw), zmiany nazwy uczelni (art. 255 Pszw), przejęcia funkcji założyciela przez inny podmiot (art. 58 ust. 2 Pszw). Wśród tych uprawnień przepisy ustawy nie wymieniają spraw, które były przedmiotem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Jak wynika z Prawa o szkolnictwie wyższym, to do senatu uczelni należy decydowanie o utworzeniu filii oraz utworzeniu kierunku studiów (art. 62 ust. 1 pkt 6 uPszw w zw. z § 15 ust. 1 statutu Wyższej Szkoły Umiejętności im. Stanisława Staszica). Z przepisu art. 85 ust. 1 pkt 2 i 5 wynika, że to uczelnia, a nie jej założyciel może utworzyć za granicą zamiejscową jednostkę organizacyjną w formie filii. Z przepisu art. 11 ust. 1 uPszw wynika, że jednostki organizacyjne uczelni, a nie jej założyciel, mogą uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na danym kierunku. Zatem w niniejszej sprawie to Wyższa Szkoła Umiejętności im. St. Staszica mogła powołać się na przepisy prawa materialnego, z których wynikał jej własny, indywidualny interes prawny do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 50 Ppsa, a nie [...] sp. z o.o. W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 50 § 1 Ppsa w związku z art. 151 Ppsa oraz § 16 ust. 3 pkt. 3 i pkt. 6 oraz § 16 ust. 5 statutu Wyższej Szkoły Umiejętności im. St. Staszica w Kielcach, co skutkowało oddaleniem skargi [...], podczas gdy interes prawny założyciela uczelni – [...] Sp. z o.o. w K. wynika z norm prawnych wewnętrznego porządku prawnego uczelni - § 16 ust. 3 pkt. 3 i pkt. 6 oraz § 16 ust. 5 statutu uczelni oraz sytuacji prawnej w związku z doręczeniem przez organ skarżącemu decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego - i mieści się w pojęciu interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa. Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni interesu prawnego założyciela uczelni upatrując jego uprawnienia we wniesieniu skargi na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego tylko w istnieniu konkretnego zapisu w statucie uczelni, podczas gdy art. 50 § 1 Ppsa ograniczenia takiego nie zawiera. Natomiast założyciel uczelni niepublicznej bezpośrednio współdziała z organami uczelni dbając o jej rozwój, ponieważ w tym celu utworzył uczelnię, aby świadczyła usługi edukacyjne i wniósł wymagany wkład finansowy na jej założenie. Autonomiczność działania uczelni jako odrębnego podmiotu prawnego nie ujmuje założycielowi uczelni niepublicznej prawa do posiadania równolegle z uczelnią interesu prawnego w zakresie żądania kontroli sądowej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga negatywnie o prawach uczelni, o których współdecydował właśnie założyciel [...] Sp. z o.o., albowiem dla ważności czynności prawnych podejmowanych przez rektora uczelni przed Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawach objętych zaskarżoną następnie decyzją założyciel wyraził zgodę na podstawie § 16 ust. 3 pkt. 3 statutu Wyższej Szkoły Umiejętności im. St. Staszica w Kielcach na utworzenie filii uczelni w miejscowości P. w B. Zgodnie z treścią § 16 ust. 3 pkt. 6 statutu uczelni założyciel akceptował uprzednio wniosek rektora uczelni do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o nadanie uprawnień do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunkach filologia i ekonomia w filii uczelni. Dalej założyciel wyraził zgodę na poniesienie wydatków w kwocie 100.000 euro na utworzenie filii uczelni za granicą i utworzenie dwóch kierunków studiów pierwszego stopnia w oparciu o treść § 16 ust. 5 statutu uczelni. Współdecydowanie założyciela w sprawach będących przedmiotem zaskarżonej decyzji dotykają właśnie interesu prawnego [...], a przytoczone powyżej przepisy statutu Wyższej Szkoły Umiejętności im. St. Staszica w Kielcach kreują interes prawny skarżącego w zakresie żądania przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem decyzji właściwego ministra do spraw szkolnictwa wyższego. Treść art. 50 § 1 Ppsa określa, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny w rozumieniu cyt. powyżej przepisu należy rozpatrywać w szerokim znaczeniu, zatem może wynikać wprost z norm prawa materialnego, procesowego, regulującego wewnętrzny porządek prawny danego podmiotu - w przypadku skarżącego - statutu uczelni, ale także interes prawny może wynikać z uprawnień zawartych w kilku normach statutu przytoczonych powyżej, tj. § 16 ust. 3 pkt. 3 i pkt. 6 i § 16 ust. 5, które razem wytwarzają pozycję prawną podmiotu skarżącego, i które dają uprawnienie do zajmowania decydującego stanowiska przez założyciela w sprawach objętych zakresem decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 15 maja 2009 roku i z których treści wynikał dla skarżącego kasacyjnie interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Interes prawny [...] wobec treści art. 50 § 1 ppsa można wywodzić z szeroko rozumianej sytuacji prawnej skarżącego wyznaczonej uprawnieniami określonymi w statucie, faktem doręczenia mu decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który to stan wpływa na jego uprawnienia, obowiązki, korzyści i wywołuje odczuwalną potrzebę wystąpienia z żądaniem kontroli sądowej decyzji niekorzystnie rozstrzygającej o prawach i obowiązkach uczelni, którą skarżący założył, wyznaczając jej zakres działania i rezerwując sobie prawo wpływania na kierunek podejmowanych istotnych decyzji przez organ uczelni - rektora dotyczących funkcjonowania uczelni, a zawartych w § 16 ust. 3 pkt. 3, 4, 6-9, § 16 ust. 5, §32 statutu Wyższej Szkoły Umiejętności im. St. Staszica w Kielcach. Zatem interes prawny skarżącego to również potrzeba wywiedziona z cyt. powyżej obowiązków i uprawnień zawartych w normach statutu uczelni, spowodowania takiego stanu rzeczy, jaki [...] uważało za celowe i niezbędne do podjęcia w sytuacji niekorzystnej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a to wystąpienie z żądaniem poddania kontroli sądowej tej decyzji, albowiem istnieje związek pomiędzy sferą uprawnień i obowiązków założyciela wynikającą ze statutu w zakresie współdecydowania o podjęciu przez uczelnię współpracy zagranicznej z innymi podmiotami, nadawania uprawnień do prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia oraz we wszystkich sprawach wywołujących skutki finansowe dla uczelni, a przedmiotem zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej, zawężającej wykładni art. 50 § 1 Ppsa w zakresie w jakim uznał, że tylko konkretny przepis prawa wprost określający uprawnienie założyciela do złożenia skargi na decyzję stanowi o jego interesie prawnym i legitymuje do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Nadto Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego doręczył decyzję nr MNiSW-DNS-WUN-6021-584-4/PP/09 [...] jako założycielowi Wyższej Szkoły Umiejętności im. St. Staszica w Kielcach rozstrzygnął o prawach i obowiązkach założyciela odnośnie posiadania przez niego interesu prawnego w żądaniu kontroli sądowej przedmiotowej decyzji w oparciu o art. 50 § 1 Ppsa. Podniesiono również, że na podst. art. 20 ust. 9 uPszw w trakcie funkcjonowania uczelni założyciel występuje do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni. W przypadku Wyższej Szkoły Umiejętności im. St. Staszica pozwolenie to było już przedłużane, wobec czego interes prawny założyciela w funkcjonowaniu uczelni jest oczywisty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje niekwestionowany pogląd, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. np. wyrok NSA OZ w Gdańsku z 28 czerwca 2001 r., II SA/Gd 2188/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. np. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, czy wyrok NSA z marca 2002 r., IV SA 1132/00). Stosownie do art. 85 ust. 1 uPszw, to uczelnia, a nie założyciel może utworzyć poza swoją siedzibą zamiejscową jednostkę organizacyjną. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 uPszw, jednostki organizacyjne uczelni niespełniającej wymagań określonych w art. 56 ust. 2 lub w art. 58 ust. 4 lub jednostki organizacyjne związku uczelni, a także jednostki międzyuczelniane lub jednostki wspólne uczelni niespełniające tych wymagań mogą uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Mowa jest tu więc o jednostkach uczelni, a nie jednostkach założyciela, czy o samym założycielu. W świetle przywołanych przepisów nie ma najmniejszej wątpliwości, stroną postępowania w przedmiocie utworzenia za granicą zamiejscowej jednostki organizacyjnej lub uzyskania uprawnienia do prowadzenia kształcenia na określonym kierunku studiów jest tylko i wyłącznie uczelnia. Konstatacji tej nie zmienia fakt, że statut Wyższej Szkoły Umiejętności im. St. Staszica w Kielcach przewiduje określone procedury dla skuteczności i legalności działań rektora w zakresie wymienionych w nim spraw, np. ustalania kierunków współpracy zagranicznej, ponieważ są to wewnętrzne procedury obowiązujące w danej uczelni. Istnienie tych procedur nie zmienia jednak faktu, co szczegółowo, jasno i wyczerpująco przedstawił i uzasadnił Sąd I instancji, że ani w uPszw, ani w statucie Wyższej Szkoły Umiejętności im. St. Staszica w Kielcach nie ma przepisu, który legitymowałby założyciela uczelni do skutecznego żądania od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydania decyzji w przedmiocie nadania uprawnienia do prowadzenia kierunków studiów i wyrażenia zgody na utworzenie filii uczelni za granicą. Oznacza to, że interes założyciela, a zarazem wnoszącego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jest jedynie interesem faktycznym. I fakt, że doręczono mu wydaną w sprawie decyzję niczego tu nie zmienia, bo posiadanie interesu prawnego w sprawie zależy od konkretnego unormowania prawnego, a nie od mylnego uznania za stronę przez organ administracji, czy sąd administracyjny – por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.