I OSK 1540/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA del. Wiesław Morys (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 340/10 w sprawie ze skargi Gminy [...] – Prezydenta Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie O. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 340/10, uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta O. pismem z dnia [...] września 2008r. wypowiedział M. B.-H. i P. H. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 1/60 z 2612/10000 udziału (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. [...] (działka nr [...] o powierzchni 4457m²), wynoszącą 0 zł i zaproponował od 1 stycznia 2009 r. nową wysokość tej opłaty w kwocie [...] zł, to jest 5% wartości gruntu. M. B.-H. i P. H. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Zgłosili przy tym zastrzeżenia do operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wartości gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżonym orzeczeniem umorzyło postępowanie w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ ten wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Podniósł, iż w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy wysokość pierwszej opłaty, opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach pismo Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2008 r. nie zostało uznane przez Kolegium za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz za ustalające wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Tym samym postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe, umorzono na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na to orzeczenie wniósł Prezydent Miasta O. W uzasadnieniu skargi zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw, to jest ugodowego załatwienia sprawy, ewentualnie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Zdaniem skarżącego, zgodnie z regulacją zawartą w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium po rozpoznaniu wniosku ustala nową wysokość opłaty lub oddala wniosek. Powołując się na brzmienie tego przepisu stwierdził, iż wydanie innego rozstrzygnięcia przez ten organ, w tym orzeczenia o umorzeniu postępowania nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub w decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej, jej określenie może nastąpić wyłącznie w postępowaniu cywilnoprawnym. Zdaniem Kolegium aktualizacja przez Gminę O. opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej. W ocenie tego organu postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał złożoną przez Gminę O. skargę za zasadną. Na wstępie uznał swoją właściwość do rozpoznania skargi na wydane przez organ orzeczenia podlegające co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, powołując się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 876/07, LEX nr 413615 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06, LEX nr 299413). Nadto odwołując się do uzyskanych informacji, iż w podobnych sprawach wniesione przez strony sprzeciwy (pozwy) do sądu powszechnego zostały odrzucone stwierdził, iż odrzucenie skargi przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. Sąd I instancji powołując się na rozwiązanie zawarte w art. 79 ust. 3 powołanej wyżej ustawy uznał, iż Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy, a dopiero wówczas, gdyby do ugody nie doszło, organ ten winien wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. W ocenie Sądu orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 889/08, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 472/06 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania przed Kolegium. Jego zdaniem, jeżeli Kolegium uznało, iż w sprawie nie było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej opłaty z uwagi na fakt, iż ta nie została w ogóle ustalona, to winno zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem należało wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, gdyż istota sprawy dotyczyła sporu o wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie umarzać postępowanie. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie, orzekł o jego wykonalności oraz o kosztach postępowania. Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: 1. naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy winna ona być odrzucona ewentualnie oddalona, 3. naruszenie art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, że przepisy te w ustalonym stanie faktycznym winny być zastosowane i nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko kasator stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał się właściwym, mimo iż w dniu orzekania nie posiadał informacji o prawomocnym odrzuceniu sprzeciwu wniesionego przez Gminę O. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w takiej sytuacji Sąd winien zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Odnosząc się do właściwości sądów administracyjnych powołał się na art. 3 § 2 P.p.s.a., który wymienia akty i czynności organów administracji podlegające kontroli tych sądów. W przekonaniu Kolegium wydanego orzeczenia w przedmiocie zmiany wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nie sposób zakwalifikować do żadnego z tamże sprecyzowanych aktów lub czynności. Orzeczenie to nie jest bowiem decyzją z uwagi na brak podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Nie jest to również konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rozstrzyga ono bowiem kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia. Z faktu, iż przed Kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie można wnioskować, iż sprawy te są sprawami z zakresu administracji publicznej i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił nadto błędne zastosowanie przepisów art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium uznało, iż w sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste nie została ustalona i nie jest uiszczana, właściciel nieruchomości winien ustalić tę opłatę w drodze zawarcia odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy zawarcia tej umowy wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty. Należy bowiem odróżnić sytuacje, gdy w sprawie istniejąca już opłata jest aktualizowana od sytuacji, gdy jest dopiero ustalana. Zdaniem Kolegium stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zawartemu w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1, zatem Kolegium nie miało podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący kasacyjnie nie dopatrzył się również podstaw prawnych do rozpatrzenia tej sprawy, jako sprawy o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju spraw nie należy do właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. zaakcentowała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając orzeczenie umarzające postępowanie otwarło drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy sprawa ta winna być rozpoznana przez sąd powszechny, gdyż ma charakter cywilnoprawny. Gmina powołała się na wyjaśnienia zawarte w piśmie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r., zgodnie z którym w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, przy czym w akcie notarialnym dotyczącym zbycia powyższego prawa nie ustalono wysokości stawek procentowych opłat rocznych oraz z tytułu użytkowania wieczystego, ustalanie stawek procentowych opłat rocznych oraz wysokości opłat z tego tytułu winno następować w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem Gminy O. prawidłowość powołanego powyżej stanowiska potwierdził Sąd I instancji w wydanym w sprawie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zarzuty naruszenia prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy okazały się nie do odparcia. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest opłata (jej aktualizacja) za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Cywilnoprawny charakter - jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie i doktrynie - mają również opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Pierwsza wysokość opłat z omawianego tytułu, jak słusznie zauważył Sąd I instancji i nie kwestionuje tego skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., jest z reguły ustalana w umowie między właścicielem i użytkownikiem wieczystym. Natomiast aktualizacja takich opłat dokonywana jest w trybie przewidzianym w przepisach art. 77-81 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści tych przepisów wynika, że zmiana przedmiotowych opłat wymaga dokonania wypowiedzenia zmieniającego, co dodatkowo podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy użytkowania wieczystego. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w powyższym wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty rocznej, połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art.1 kodeksu postępowania cywilnego, dalej k.p.c. Spór w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego - i to niezależnie od tego czy dotyczy ustalenia opłaty, czy zmiany już ustalonej opłaty - jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wprawdzie z woli ustawodawcy spór ten występujący między użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu ma rozstrzygnąć organ administracji, jakim jest kolegium, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę, ani też innym aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli tych sądów żadnych aktów, czynności oraz orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w przedmiocie omawianych opłat. Użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia kolegium może w stosownym terminie wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Złożenie takiego sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniesienie sprzeciwu skutkuje utratą mocy przez orzeczenie kolegium, co w konsekwencji oznacza, że sprawę opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Zapewnia to użytkownikowi wieczystemu dostateczną ochronę w zakresie poddania ocenie sądu powszechnego dokonanego przez właściciela wypowiedzenia dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i ustalenia nowej wysokości tej opłaty. Pojęcie spraw cywilnych zostało zdefiniowane w art.1 k.p.c. oraz dość szeroko wyłożone jest w orzecznictwie i piśmiennictwie. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że skoro użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, to cywilnoprawny charakter mają także roszczenia ściśle związane z korzystaniem z tego prawa. Do rozpoznawania spraw cywilnych, zgodne z zasadą przewidzianą w art. 2 § 1 k.p.c., powołane są sądy powszechne. Natomiast do właściwości sądów administracyjnych, po myśli art.184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należą tylko sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Z powyższych względów, mając na uwadze art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie art. 78 i art. 70 tej ustawy. Oznacza to, że droga sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie była niedopuszczalna z przyczyn przewidzianych w art. 58 § 1 pkt.1 P.p.s.a. Godzi się nadmienić, że w sprawie nie miał zastosowania art. 58 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu swojej niewłaściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Treść powołanej normy jest jasna. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że warunkiem zastosowania tej regulacji jest uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy wyłącznie w tej samej sprawie, w której wniesiono skargę do sadu administracyjnego. Powoływanie się przez Sąd I instancji na orzeczenia sądu powszechnego zapadłe w innych podobnych sprawach jest zatem całkowicie bezpodstawne. Z ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wynika, że Sąd Rejonowy w O. nie odrzucił pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie (art. 199 pkt 1 k.p.c.). Natomiast prawomocnym zarządzeniem referendarza z dnia [...] maja 2010 r. (sygn. akt [...]) zwrócono pozew. W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok należało uchylić i skargę, jako wniesioną w sprawie nieobjętej kognicją sądów administracyjnych, odrzucić. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w punkcie 1 sentencji niniejszego postanowienia na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt.1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 193 tej ustawy orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., gdyż nie zachodzą przesłanki określone w art. 203 P.p.s.a. przewidujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego jedynie w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednakowoż żadne z tych rozstrzygnięć nie zapadło, zatem skargi kasacyjnej nie można uznać za uwzględnioną w rozumieniu tego przepisu.