IV SA/Wr 121/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia .[...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Komendant Powiatowy Policji w L. decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku i oświadczenia mieszkaniowego Pana R. Z. o ustalenie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że Pan R. Z., emeryt MSWiA złożył 7 października 2009 r. wniosek wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 r. wraz z odsetkami. Przedmiotowy równoważnik przyznawany jest wyłącznie na podstawie i w oparciu o przepisy ustawy z dnia z 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz wydanym na ich podstawie przepisem wykonawczym, decyzją administracyjną, zasadę tę stosowano również do emerytów i rencistów . Obowiązujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919) zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., które uchyliło z dniem 31 grudnia 2005 r. między innymi przepisy stanowiące o prawie emerytów i rencistów do przedmiotowego równoważnika (§8 i §9). Tym samym przestał obowiązywać przepis prawa materialnego stanowiący podstawę wydawania decyzji przyznającej prawo do równoważnika emerytom i rencistom MSWiA. Decyzje administracyjne przyznające prawo do równoważnika emerytom i rencistom z tym dniem wygasły z mocy prawa. Zatem skoro brak jest przepisu przyznającego stronie takie prawo, a orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite, nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji, nazwane zażaleniem, wniósł R. Z. Zarzucił w nim, że odpowiedź organu nie spełnia wymogów formalnych pisma, o których stanowi K.p.a., nie ustosunkowano się do przepisów, na podstawie których równoważnik za remont lokalu mu przysługuje. Dlatego też składa zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L.; wniósł też o zobowiązanie tego Komendanta do wydania decyzji uwzględniającej jego wniosek. Podniósł, że organ I instancji nie odniósł się do wyroków NSA wydanych w tej sprawie, a także do stanowiska tego Sądu zawartego w orzeczeniu II SA/Wa 1798/06 z dnia 19 czerwca 2008r., w którym stwierdził, że w sprawach o wypłatę równoważnika za remont zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Artykuł 29 ust. 1 tej ustawy dotyczy uprawnień do lokalu mieszkaniowego, w skład których wchodzi prawo do lokalu, o którym mowa w art. 102 tej ustawy, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 105 powołanej ustawy. Dodał, że NSA przyjął, że emeryt lub rencista policyjny winien otrzymywać równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w wymiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Podniósł, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu jest prawem nabytym. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, przedstawił treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia organu I instancji, treść odwołania skarżącego, a następnie rozważając jego zarzuty stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podniósł, że prawo do równoważnika za remont lokalu wynika z art. 91 ustawy o Policji. Przepis ten odnosi się do policjantów a nie do emerytów. Zatem, nie może być stosowany; byłoby to możliwe gdyby taka możliwość wynikała z ustawy regulującej prawa emerytów policyjnych. Prawa emerytów policyjnych reguluje powołana wyżej ustawa z 18 lutego 1994r. o zapewnieniu emerytom funkcjonariuszy Policji (...). Jeśli idzie o mieszkanie wypowiada się w dwóch przepisach - art. 29 i art. 30. Z art. 29 ustawy emerytalnej wynika prawo emeryta i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego, w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z treści art. 30 prawo tych osób do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z przepisów powyższych nie wynika aby emeryt lub rencista był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z powołanych wyżej ustaw nie wynika i nie wynikało prawo tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Organ podniósł, że sytuacji prawnej emerytów i rencistów policyjnych nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Organ podkreślił, że rozporządzenie to w §8 przyznawało równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego również emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do tego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa wyłącznie w drodze ustawy. Dalej wskazał organ, że przepis § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które weszło w życie od dnia 1 stycznia 2006 r. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, w którym stwierdzono zgodność z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej wskazanej powyżej nowelizacji. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu podkreślił jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny dokonał również badania art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, i uznał, że przepis ten nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Wziąwszy powyższe okoliczności pod rozwagę Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał, że nie występują podstawy do wzruszenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego i utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. Z. Obu organom zarzucił "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu polegającego na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz na zastosowaniu prawa uchylonego wynikającą z błędnej subsumcji , to jest podciągnięcie stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis". Wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] i zobowiązanie go do wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej wniosek o wypłatę równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Powołał art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. i wskazał na właściwą interpretację tego przepisu, o treści przedstawionej w odwołaniu, podał, że przechodząc w 1995r. na emeryturę nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Są to jego prawa nabyte, a późniejsze zmiany ustawy a także przepisów wykonawczych, nie mogą go pozbawić tych praw. Podniósł, że w świetle obowiązującego prawa równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie należy się funkcjonariuszom przechodzącym na emeryturę w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. a nie tym którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed jego wejściem w życie. Podał, że bezprzedmiotowość decyzji przyznających równoważnik za remont lokalu z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku. Zarzucił, że w świetle prawomocnego wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Wa1799/06 postępowanie obu organów jest bezprawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o : - odrzucenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] - oddalenie skargi w zakresie dotyczącym bezprawności Komendanta Powiatowego Policji w L. i Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010r. pełnomocnik organu podniósł, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania odmowy przywracania i cofania i zwracania policjantom równoważnika za remont lokalu ustala się corocznie. Funkcjonariusz ubiegający się o przyznanie równoważnika składa corocznie oświadczenie o wysokości norm zaludnienia i wszczyna to postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania równoważnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem jej działań. Jak wynika z powyższego badanie sprawy przez sądy administracyjne obejmuje badanie prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd uchyla zaskarżone orzeczenie. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednakże związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tego postępowania zasadnicze znaczenie ma ocena mocy obowiązującej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w L. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wydanej dnia 16 kwietnia 2002r. Istotne w sprawie jest i to, że skarżący od dnia 1 maja 1995 r. przebywa na emeryturze. Uprawnienie to zostało skarżącemu nadane, w oparciu o przepis § 1 i § 11rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich nadawania (Dz.U. z 1999r., nr 106 poz. 1212 ze zm.), stosownie do którego "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 53, poz. 214, ze zm.)". Następne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w §8 powtórzyło zapis w/w rozporządzenia umieszczonego w § 11. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. jednakże zmieniono to rozporządzenie – uchylono m.in. dotychczasowy § 8. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Biorąc pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, powstałe po dacie 1 stycznia 2006r. nie mogły już korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, albowiem, odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Taka wzorcowa sytuacja nie wyczerpuje jednak wszelkich możliwych przypadków, dla rozpoznania niniejszej sprawy istotniejsze jest bowiem zbadanie, w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", na którą to powołuje się również pośrednio skarżący wywodząc, że mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. W kontekście takiego stwierdzenia wypada zaznaczyć, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, roszczenie o dalszą realizację praw nabytych a wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący, należy wskazać, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wypada jednak nadmienić, że umocowania do wydania przepisów wykonawczych, ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W realiach niniejszej sprawy delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, o którym mowa powyżej wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277, ze zm.). W przywołanym artykule ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., U 4/08 stwierdzając, że "...w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)". W tym kontekście rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W. wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, osobom będącym emerytami policyjnymi. Czym innym jest jednakże, wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych, trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona z obrotu prawnego wyeliminowana. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. jak również z dnia 28 czerwca 2002 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego. Na taką też okoliczność wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 953/07 (ONSA i WSA 2009/4/77) stwierdzając, że "w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja z dnia 16 kwietnia 2002r., nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z przedmiotowego zakresu. Nadto, należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego z dnia 3 października 2009r. (data wpływu 7 października) nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył natomiast naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, należało przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości, co do żądania skarżącego, winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać go do jego sprecyzowania. Nie wyjaśniając tego orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie w ogóle nie określił. W tych okolicznościach należy uznać, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C i art. 135 p.p.s.a należało orzec jak wyżej. Sąd nie orzekł w sprawie wykonania zaskarżonej decyzji , gdyż zaskarżona decyzja ma charakter negatywny a tym samym nie posiada wykonalności. J.T.13.07.10r.