II OSK 2189/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 295/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. w Warszawie i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2006 r. [...] sp. z o.o. w Warszawie zwróciła się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "stacja bazowa telefonii UMTS RZE1028A na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w Rzeszowie". Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że teren objęty wnioskiem usytuowany jest na granicy obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy przemysłowo-usługowej. "Gabaryt wysokościowy" zabudowy mieszkaniowej w tym miejscu ma mieć od 1 do 3 kondygnacji, a obiektów przemysłowo-magazynowych od 1 do 4 kondygnacji. Uznał, że wnioskowane przedsięwzięcie jest niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W ocenie organu usytuowanie stalowego masztu o wysokości ok. 27 m w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokości ok. 10 m byłoby dysonansem wysokościowym przewyższającym trzykrotnie otoczenie. Ponadto lokalizowanie wysokiej stalowej wieży w odległości ok. 1000 m od ścisłego centrum miasta stanowiłoby dysonans wysokościowy w panoramie miasta. Tym samym lokalizacja stacji bazowej telefonii cyfrowej, w ocenie organu, narusza interes publiczny lokalnej społeczności - osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2007 r. wniosła [...] sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W ocenie Kolegium niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ładu przestrzennego została przez organ pierwszej instancji wykazana w sposób wystarczający. Organ zwrócił także uwagę, że analiza urbanistyczna z dnia 6 lutego 2007 r. została sporządzona przez architekta miejskiego, zaś projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę członków Okręgowej Izby Architektów w Rzeszowie. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa inwestycja narusza ład przestrzenny, poprzez spowodowanie dysonansu przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów określonych w odwołaniu Kolegium wskazało, że stanowią one jedynie polemikę z ustaleniami organu pierwszej instancji, opartą na subiektywnym odczuciu inwestora. Ponadto odniosło się także do protestu osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji, stwierdzając, że w realiach niniejszej sprawy zostaje naruszony interes lokalnej społeczności. Na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2007 r. [...] sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 89/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego wyroku NSA stwierdził, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nakazujący uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. NSA zwrócił również uwagę, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonał oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji rozpatrujące tę sprawę, choć skarżąca spółka podniosła w tym zakresie zarzuty. Stwierdził również, że WSA w Rzeszowie powinien dokonać oceny, czy stan faktyczny tej sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji, a w szczególności, czy prawidłowo została przeprowadzona analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., oraz czy decyzja ta została wydana zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie. Rozpatrując ponownie sprawę i uwzględniając tym razem skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podniósł, że na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w motywach wyroku kasacyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem przepis ten powołany został w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji jako uzasadnienie dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prezydent Miasta Rzeszowa uznał, że stanowi on "przepis odrębny" w rozumieniu art. 56 u.p.z.p., a pogląd ten zyskał akceptację SKO w Rzeszowie. Skoro wykładnia prawa w tym zakresie została dokonana odmiennie przez NSA w wyroku kasacyjnym, to ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał także, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z obrazą przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie oceny dokonanej analizy, przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy w motywach swojej decyzji przyjął, że skoro planowana inwestycja będzie naruszać ład przestrzenny poprzez spowodowanie dysonansu przestrzennego, a fakt ten potwierdziła osoba posiadająca uprawnienia architektoniczne, to jest to okoliczność wystarczająca dla przyjęcia zaistnienia takiego faktu. Ponadto uznano, że interes publiczny w rozumieniu art. 2 ust. 4 u.p.z.p. wyraża protest lokalnej społeczności wobec zamiaru inwestycyjnego. Obie te konkluzje zakwestionował NSA w wyroku kasacyjnym, sugerując dokonanie oceny, czy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony w szczególności w aspekcie poprawności analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto, czy decyzja została wydana zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach tej ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Obszar planowanej inwestycji położony jest bowiem na terenie górniczym, a w myśl art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego w odniesieniu do terenów górniczych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia takiego należało dokonać w trybie art. 106 k.p.a. Skoro w sprawie organ pierwszej instancji powinien o takie uzgodnienie wystąpić, a nie wystąpił, to uchybił normie art. 106 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. Brak takiego współdziałania oznacza naruszenie procesowe, które musi prowadzić do uwzględnienia skargi. Ta przyczyna pozwala, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uznać, że przedwczesne jest dokonywanie wszechstronnej oceny przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał organowi wystąpienie do właściwego organu nadzoru górniczego o uzgodnienie projektu decyzji, a następnie rozważenie potrzeby uzupełnienia, względnie ponowienia analizy urbanistycznej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2010 r. skargę kasacyjną złożył J. C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. art. 190 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy przedmiotowe decyzje nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne obydwu instancji nie dopuściły się obrazy przepisów postępowania oraz dokonały prawidłowej analizy wynikających z przepisów odrębnych warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, błędnie powołując się na regułę związania motywami wyroku kasacyjnego, w sytuacji gdy wykładnia prawa dokonana przez NSA nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznał sprawę ponownie w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku tego Sądu z dnia 17 lipca 2008 r. Sąd pierwszej instancji musiał mieć zatem na względzie treść art. 190 p.p.s.a., w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08, NSA wskazał m.in., że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach. Przepis art. 1 ust. 2 wymieniający wartości, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg pojęć niedookreślonych, w tym pojęcie "ładu przestrzennego", przez które należy rozumieć ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość oraz uwzględniające w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1). Szczególny charakter inwestycji celu publicznego przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać (np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej zazwyczaj będzie górował nad istniejącą zabudową). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sądy w zasadzie jednolicie przyjmowały, że przepis ogólny art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nakazujący uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy pogląd prezentowany był w wyrokach NSA: z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 220/09; z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 1737/08; z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08. Ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675) dokonano zmiany art. 56 u.p.z.p. przesądzając wprost, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie nowego brzmienie powyższego przepisu miało na celu wyeliminowanie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji był zobowiązany uchylić decyzje organów obydwu instancji, które odmowę ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego oparły wyłącznie na uznaniu, że planowana inwestycja naruszy ład przestrzenny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie związany wykładnią przepisów u.p.z.p., dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., zasadnie uznał zatem, że w sprawie zaszła przesłanka uchylenia decyzji organów obydwu instancji przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., nie może zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony, nie został bowiem uzasadniony w sposób pozwalający na jego merytoryczną ocenę. W myśl tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro obszar, na którym jest planowana inwestycja, znajduje się na terenie górniczym, to stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 4 i ust. 5 u.p.z.p., inwestycja powinna zostać uzgodniona w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z właściwym organem nadzoru górniczego. Skoro uzgodnienia takiego nie było, to wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie tego zarzutu opiera się wyłącznie na stwierdzeniu, że Sąd błędnie powołał się na regułę związania motywami wyroku kasacyjnego, w sytuacji gdy wykładnia prawa dokonana przez NSA nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego. Podkreślić natomiast należy, że Sąd pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, mógł uznać, że stan faktyczny sprawy zawiera braki uniemożliwiające jego prawidłową ocenę, pomimo że NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. do kwestii tej wprost się nie odniósł. Uchylenie jednak przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. Powodem uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji był bowiem fakt nieprzeanalizowania przez organ pierwszej instancji zgodności lokalizacji inwestycji w zakresie wymagań wynikających z przepisów odrębnych, po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem w oparciu o przeprowadzoną analizę, w ramach której obowiązkiem organu będzie w szczególności sprawdzenie, czy ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie powoduje nadmiernej ingerencji w możliwości zagospodarowania i sposobu użytkowania sąsiednich nieruchomości, można będzie przesądzić, czy jej lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Zaskarżony wyrok odpowiada zatem prawu, a przedstawiona w uzasadnieniu argumentacja spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.