II OSK 2338/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 52/10 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 52/10 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów i nakazał ściągnięcie od skarżącego na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 200 zł tytułem nieuiszczonej opłaty sądowej (wpisu od skargi). W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy: Starosta Chodzieski decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], działając na podstawie art.28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U z 2007 r. Nr 39, poz.251 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz.251 ze zm.), udzielił A. S. - [...] gospodarka odpadami z siedzibą w Tychowie przy ul. [...] 14/2 zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w [...] nr 42 c, gmina M.. Decyzja zawierała załącznik składający się z 19 ponumerowanych stron. W oparciu o tę decyzję A. S. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Starosta Chodzieski na podstawie art. 30 ust. 2, 3, 5 i 7 ustawy o odpadach orzekł o cofnięciu bez odszkodowania powyższego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z uwagi na naruszanie warunków udzielonego zezwolenia. Decyzja ta na skutek odwołania A. S. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. Decyzja ta wobec niezaskarżenia stała się prawomocna. W dniu 2 kwietnia 2009 r. A. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 63 ust. 6 pkt 6 ustawy o odpadach, odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja Starosty Chodzieskiego z dnia [...] maja 2008 r. nie narusza prawa w sposób rażący, gdyż podniesiony przez stronę fakt niepodpisania przez przedstawiciela organu załącznika do tej decyzji stanowiącego jej integralną część, nie stanowi wady prawnej mającej istotny wpływ na jej treść. Kolegium za niezasadny uznało również zarzut braku uzasadnienia rozstrzygnięcia o sposobie magazynowania odpadów, z uwagi na uwzględnienie w całości przez organ wniosku strony w tym zakresie (art.107 § 4 Kpa). A. S. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniósł zarzut wydania decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] maja 2008 r. z rażącym naruszeniem art. 63 ustawy o odpadach w związku z art. 107 Kpa poprzez niepodpisanie przez upoważnioną osobę załącznika zawierającego m.in. określenie rodzaju odpadów, sposobu ich przechowywania i dalszego zagospodarowywania. Ponadto wskazał, że decyzja Starosty nie zawiera szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia o sposobie magazynowania odpadów. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy swoją decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] maja 2008 r. W ocenie Kolegium brak podpisania załącznika do decyzji stanowi jedynie wadę proceduralną, zaś ocena kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji musi pozostawać w ścisłym związku z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy, których ta decyzja dotyczy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała, że istnieje związek przyczynowy między naruszeniem prawa poprzez niepodpisanie załącznika decyzji, a wynikiem sprawy, tj. wydaniem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Kolegium podniosło również, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji (art. 16 Kpa), może mieć zatem miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z przyczyn wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 992/04, z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94 i z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt IV SA 905/2002) Kolegium przyjęło, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy zachodzi oczywistość naruszenia prawa, polegającą na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji oraz gospodarcze lub społeczne skutki powodujące, a nadto nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku stanowiącym integralną część decyzji co do zasady jest uchybieniem, niemniej jednak nie zachodzi tu okoliczność oczywistego i bezspornego naruszenia prawa powodującego niemożliwe do zaakceptowania skutki gospodarcze lub społeczne. Kolegium zwróciło uwagę, że żaden przepis prawa nie reguluje kwestii warunków formalnych, jakie winien spełniać załącznik do decyzji. Według Kolegium nie budzi wątpliwości w sprawie, że jest to załącznik do decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] maja 2008 r., brak jest wobec tego podstaw do uznania jego rażącej wadliwości z uwagi na niepodpisanie przez uprawnioną osobę. Kolegium ponownie wskazując na treść art. 107 § 4 Kpa za nieusprawiedliwiony uznało zarzut braku uzasadnienia w decyzji Starosty Chodzieskiego sposobu magazynowania odpadów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2009 r. wniósł A. S., ponawiając zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 4 Kpa z uwagi na brak podpisu na załączniku do decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] maja 2008 r. oraz zarzut braku uzasadnienia rozstrzygnięcia o sposobie magazynowania odpadów. Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2010 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że brak tak ważnego elementu decyzji, jakim jest podpis osoby upoważnionej powinien być łączony z sytuacją rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Pełnomocnik nie zgodził się poglądem, zgodnie z którym sam brak podpisu na załączniku do decyzji nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 Kpa, o ile opis załącznika jest na tyle szczegółowy, aby można było zidentyfikować go jako element danej decyzji. Jego zdaniem skoro ustawodawca zastrzegł, że rozstrzygniecie musi być zawarte w decyzji to działanie zmierzające do przeniesienia jakiegokolwiek istotnego elementu tej decyzji do załącznika ma na celu obejście prawa, a więc jego rażące naruszenie. Załącznik jako nieopisany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega bowiem żadnym ograniczeniom formalnym. Zamieszczenie elementów decyzji w załączniku jest zatem możliwie jedynie wtedy, gdy ustawa wprost tak stanowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa. W pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak podpisu na załączniku do decyzji Starosty Chodzieskiego jest uchybieniem procesowym, lecz nie mającym charakteru rażącego naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1742/06 - Lex nr 490163). Podkreślił przy tym, że w sprawie nie powstały żadne wątpliwości co do związku załącznika z decyzją Starosty Chodzieskiego wobec wskazania daty wydania tej decyzji oraz jej numeru. Brak zatem podpisu Starosty Chodzieskiego lub jego zastępcy, działającego w oparciu o upoważnienie, nie stanowi samo w sobie naruszenia prawa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Brak jedynie podpisu organu wydającego decyzję na załączniku graficznym, przy istniejących pozostałych adnotacjach pozwala zidentyfikować dokument, jako załącznik do konkretnej decyzji. Sąd pierwszej instancji odwołując się w obszerny sposób do literatury prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych zwrócił uwagę na nieostry charakter pojęcia "rażącego" naruszenie prawa jako przyczyny nieważności decyzji. Uznał jednakże, że żaden z przedstawionych poglądów nie prowadzi do wniosku, iż brak podpisu na załączniku do decyzji w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa mające wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do drugiego zarzutu skargi powołując się na treść art. 107 § 4 Kpa wskazał, że decyzja Starosty Chodzieskiego z dnia [...] maja 2008 r. została wydana w treści zgodnej z wnioskiem skarżącego, nie rozstrzygała spornych interesów stron, zatem nie musiała zawierać uzasadnienia. Pismem z dnia 27 września 2010 r. A. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości, z powołaniem się na przepisy art. 173 § 1, art. 174 pkt 1, art. 175 § 1 i art. 177 § 1 Ppsa, w skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak przytoczenia w uzasadnieniu wyroku i nierozważenia podnoszonego przez skarżącego zarzutu obejścia przepisów ustawy przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na zbieranie odpadów, przez zamieszczenie w załączniku do decyzji strukturalnego elementu decyzji w postaci rozstrzygnięcia, bez podpisu osoby działającej w imieniu organu, stanowiącego element decyzji wymieniony w art. 107 § 1 Kpa. W oparciu o tak sformułowany zarzut wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że w skardze złożonej do Sądu pierwszej instancji oraz w piśmie procesowym z dnia 26 maja 2010 r. podniesione zostały trzy, a nie dwie grupy zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczył braku podpisu na załączniku do decyzji, zarzut drugi odnosił się do braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie sposobu magazynowania odpadów. Natomiast trzeci z podniesionych zarzutów dotyczył obejścia ustawy przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na gromadzenie odpadów przez umieszczenie w załączniku do decyzji rozstrzygnięcia w celu wyłączenia tego strukturalnego elementu decyzji z reżimu ustawowego bez upoważnienia płynącego z ustawy. Zamieszczenie elementu składowego decyzji w załączniku jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy ustawa tak stanowi, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że brak powołania rodzaju i treści zarzutów skargi jest naruszeniem art. 134 § 1 Ppsa, gdyż brak związania sądu granicami skargi nie oznacza dowolności w zakresie procedowania, a także art. 141 § 4 Ppsa zawierającego obowiązek zwięzłego przytoczenia zarzutów podnoszonych przez stronę. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że zarzut obejścia prawa jest zarzutem merytorycznie różnym od dwóch pozostałych zarzutów, zaś wszystkie trzy zarzuty skargi uzasadniają naruszenie art.107 § 1 Kpa. Jego zdaniem brak przywołania trzeciego zarzutu skargi oznacza, że nie wiadomo, czy Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę zarzut ten rozważał, a jeżeli tak, to jakie motywy nim kierowały, że zarzutu tego nie podzielił. W tym przypadku nie chodzi o błędne uzasadnienie, ale w ogóle o brak uzasadnienia. Sformułowany zarzut obejścia ustawy, otwierający w swej postaci drogę do patologicznych procesów korupcyjnych, wymaga zaś szczególnego potraktowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie zauważyć przyjdzie, że skarga kasacyjna jest niezwykle sformalizowanym pismem procesowym, stąd jej sporządzenie powierzone zostało profesjonalistom (art. 175 Ppsa). Oprócz wymagań przewidzianych dla pisma w postępowaniu sądowym skarga kasacyjna powinna zawierać elementy wymienione w art. 176 Ppsa. Stwierdzenie to jest o tyle konieczne, gdyż wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, sporządzona przez radcę prawnego, nie odpowiada w pełni wszystkim ustawowym wymaganiom. W części wstępnej skargi kasacyjnej pełnomocnik oznaczając zaskarżone orzeczenie wskazał, że zaskarża decyzję ( nie zaś wyrok) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ( winno być w Poznaniu ) z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Sz 52/10 ( właściwa zaś sygnatura to II SA/Po 52/10), którą odrzucona została skarga ( w istocie oddalono skargę ) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie ( winno być w Pile ). Ponadto pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną przywołując podstawę z art. 174 pkt 1 Ppsa zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów normujących postępowanie sądowe realizuje w granicach drugiej podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 Ppsa. Wymienione wadliwości, na które należało zwrócić uwagę, nie dyskwalifikują jednak skargi kasacyjnej w stopniu uniemożliwiającym jej rozpoznanie, jako że z dalszych stwierdzeń zawartych w petitum skargi oraz jej uzasadnieniu wynika, że w rzeczy samej przedmiotem zaskarżenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Po 52/10 po rozpoznaniu skargi A. S.. Skarga kasacyjna nie jest jednak usprawiedliwiona. Zgodzić się trzeba z autorem tej skargi, że skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 26 maja 2010 r., jako jeden z argumentów mających przemawiać za zasadnością zarzutu o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji podał, że zamieszczenie w załączniku decyzji jej elementu w postaci rozstrzygnięcia bez podpisu osoby działającej w imieniu organu stanowi "obejście przepisów ustawy" przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na zbieranie odpadów. Nie można jednak podzielić wniosku wypływającego z tego stwierdzenia, że nieodniesienie się wprost przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tej kwestii, w sytuacji poczynienia rozważań dotyczących elementów składowych decyzji, w tym rozstrzygnięcia i podpisu stanowi naruszenie art. 134 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa, co mogło mieć wpływ i to istotny na wynik postępowania sądowego. Przepis art. 107 § 1 Kpa wymienia składniki decyzji administracyjnej, wśród których znajduje się m.in. rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, że decyzja Starosty Chodzieskiego z dnia [...] maja 2008 r. zawierała rozstrzygnięcie, w następstwie wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Analiza treści tej decyzji wskazuje, że rozstrzygnięcie to obejmowało materię określoną w art. 28 ust. 5 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), a zatem również określała rodzaj odpadów przewidywanych do zbierania. Okoliczność, że w decyzji tej w części dotyczącej rozstrzygnięcia o określeniu rodzaju odpadów wskazano, że w załączniku do decyzji wymienione zostały rodzaje odpadów nie oznacza, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przeciwnie, mając na względzie, że określenie rodzaju odpadów obejmowało 210 pozycji ze wskazaniem kodu, sposobu magazynowania i dalszego zagospodarowania odpadami istniały podstawy do zamieszczenia tego rozstrzygnięcia w wykazie, stanowiącym załącznik do decyzji, co uwidoczniono w punkcie II tej decyzji. W załączniku tym wyraźnie wskazano, że odnosi się do decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr OS.II-7647-9/08 i zawiera 19 ponumerowanych i opieczętowanych stron. Nie istnieją więc jakiekolwiek wątpliwości co do związku tego załącznika z decyzją. Skarżący nie twierdził zaś i nie czyni tego również w skardze kasacyjnej, by decyzja ta doręczona mu została bez przedmiotowego załącznika, a zatem jako niezawierająca jednego z elementów składowych decyzji była niekompletna. Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób więc podzielić poglądu, by szczegółowe określenie rodzaju odpadów przewidywanych do zbierania w wykazie zawartym w załączniku, stanowiącym integralną część decyzji, stanowiło "obejście przepisów ustawy", w konsekwencji naruszało art. 107 § 1 Kpa w związku z art. 28 ust. 5 pkt 1 ustawy o odpadach. Odnosząc się z kolei do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji na załączniku decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów, Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że jest to uchybienie art. 107 § 1 Kpa, niemające jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie należy w pełni zaaprobować tym bardziej, że w orzecznictwie przyjmuje się nawet, że sam brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia powołanego przepisu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją ( por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1742/06 – Lex nr 490163). Jak już zauważono w rozpoznawanej sprawie takie wątpliwości nie zachodzą. Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, że pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, skoro Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie odnosząc się przy tym do zarzutów skargi. Niepowołanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku podnoszonej przez skarżącego kwestii, nazwanej obejściem przepisów ustawy, nie oznacza, że dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, skoro pisemne motywy zaskarżonego wyroku obejmowały ten aspekt zagadnienia, czemu zresztą Sąd pierwszej instancji w sposób zwięzły dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa.