I OSK 2076/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA del. Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 385/10 w sprawie ze skargi Z. K. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 385/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach /dalej zwany WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu – uchylił zaskarżony akt i stwierdził, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: pismem z dnia [...] lutego 1020 r. Z. K. powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, wystąpiła o zwrot 425 zł z tytułu nadpłaty za kartę pojazdu wydaną dla samochodu [...], zarejestrowanego po raz pierwszy w Polsce w dniu [...] października 2006 r. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice - Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji, odmówiła zwrotu powyższej kwoty, jako pobranej zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310, zwanego dalej rozporządzeniem). Zdaniem organu, skoro na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., to w związku z odroczeniem utraty jego mocy obowiązującej, pobrane wcześniej opłaty są należne i brak jest podstaw do ich zwrotu. Wezwany przez Z. K. do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta Gliwice /zwany dalej Prezydentem/, pismem z dnia [...] lutego 2010 r., poinformował o podtrzymaniu swojego stanowiska w sprawie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze Z. K. ponownie powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. zakwestionowała odmowę zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i zwrot niesłusznie pobranej kwoty. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie z dotychczasową argumentacją. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007r., sygn. akt III CZP 125/07 wywiódł, że zgodnie z zasadą legalności (art. 6 k.p.a.), zachodził obowiązek pobrania opłaty wynikającej z rozporządzenia, zaś sposób utraty mocy obowiązującej przepisu nie stanowi o odpadnięciu podstawy prawnej. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę rozpoznał i uwzględnił, wskazując w pierwszej kolejności na jej dopuszczalność w postępowaniu sądowoadministracyjnym /uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 – ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz.21/. Powołując następnie przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę pobrania opłaty w kwocie 500 zł, wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 uznający § 1 ust. 1 rozporządzenia za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym stwierdzono, że określona w przepisie rozporządzenia wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł jest zawyżona, bowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia jej wysokości. Organ wydający rozporządzenie ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla jego rejestracji oraz kosztów związanych z jej drukiem i dystrybucją, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Opłata, w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym i jej podwyższenie do wysokości 500 zł nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Odroczenie przez Trybunał utraty mocy obowiązującej tego przepisu na dzień 1 maja 2006 r. wiązało się z możliwymi skutkami finansowymi wydanego wyroku i miało na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonanie jego stosownej zmiany, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Nie oznaczało to, że w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu pozostawało ono w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury upoważnieniem ustawowym i w zgodzie z Konstytucją, gdyż przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Opierając się na wywodzonej z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP możliwości samodzielnej oceny przez sądy przy rozpatrywaniu indywidualnej sprawy konstytucyjności i legalności przepisów rangi podustawowej WSA stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W konsekwencji uznanie przez Sąd tego przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej doprowadziło do ustalenia, że poddany kontroli akt Prezydenta z dnia [...] lutego 2010 r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ ten odmówił bowiem skarżącej zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu w 2004 roku opłaty pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych nienależnie. Niezależnie od powyższego WSA zwrócił uwagę na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, zgodnie z którym jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, co przemawia za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. W wytycznych wskazano, Prezydent musi ustalić, w jakiej wysokości powinna być uiszczona opłata za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącej uiszczoną kwotę przewyższającą tę wartość. W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Gliwice, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), z pominięciem zakresu związania wyrokiem TK z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie - z naruszeniem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – przepisów art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r. oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty, 3. w konsekwencji wyżej powołanych naruszeń, naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przy ocenie istniejącego po stronie skarżącej obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 i art. 146 p.p.s.a., 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 i art. 146 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie, że przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącej obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Na tej postawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie, w razie ustalenia, iż brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy zasądzeniu od skarżącej Z. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia do dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności i legalności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra. Przy jego wykładni pominięto dyspozycję płynącą z regulacji art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem TK. Argumentując ten zarzut powołano wyrok TK z 2 lipca 2003 r., sygn. akt K. 25/01, w którym zawarto zdanie, iż zakresem mocy wynikającej z orzeczeń Trybunału objęte są wszystkie sądy, Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w art. 190 ust. 1 tego aktu. Wyjątku w tym względzie nie stanowi art. 178 ust. 1 Konstytucji, wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie sądów wyliczonych w art. 175 Konstytucji RP. To stanowisko potwierdza również uchwała SN z 7 grudnia 2007 r., sygn. III CZP 125/07. Sąd ten uznał, że z art. 190 Konstytucji RP wynika nie tylko kompetencja Trybunału do pozbawienia określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia terminu, kiedy to nastąpi, to inne organy państwa w tym sądy, nie mogą traktować tego aktu jako - co do zasady - pozbawionego skutków prawnych. Dlatego też WSA dokonał w sposób nieuprawniony samodzielnej oceny konstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra z pominięciem związania wyrokiem TK z 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04. Ponadto, w oparciu o art. 134 i art. 146 p.p.s.a. ocenie sądu winno podlegać to, czy skarżąca miała obowiązek wynikający z przepisu prawa do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu w określonej wysokości. Obowiązek ten wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra. W związku z tym przy uwzględnieniu faktu obwiązywania tych przepisów w okresie uiszczenia przez skarżącą spornej opłaty za wydanie karty pojazdu, uznać należy skargę za bezzasadną albowiem na skarżącej ciążył obowiązek jej uiszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej oparty jest na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 178 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie przez WSA oceny konstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia, z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału. Skarżący kasacyjnie wychodzi z założenia, że w sytuacji gdy Trybunał odroczył w treści orzeczenia termin utraty mocy wiążącej badanej regulacji, to przed tym terminem organy i sądy stosujące prawo obowiązane są stosować zakwestionowany przepis. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis ten, adresowany do wszystkich sędziów /sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych/ daje uprawnienie przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy do badania, czy przepis niższej rangi niż ustawa, który w tej sprawie ma zastosowanie, jest zgodny z Konstytucją i ustawą. Takie uprawnienie sądu, traktowane w kategoriach obowiązku w odniesieniu do przepisów rangi podustawowej, jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego / np. wyrok z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. II PK 150/07, LEX 448115, czy też z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. II KK 475/07, LEX 388535/, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego /np. z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. IOSK 414/06, LEX 344121/ i znajduje dodatkowe oparcie w art. 8 Konstytucji. Wedle tego przepisu Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Podkreślić w tym miejscu należy, że adresatem tej normy są przede wszystkim sądy. Również art. 184 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, uprawnia do konstatacji, że kontrola sądowoadministracyjna sprawowana w konkretnej sprawie obejmuje także sferę stanowienia prawa przez organy administracji publicznej, które w rozpoznawanej sprawie zostało zastosowane. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zgodnie z ustawą zasadniczą sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności przepisu podustawowego z Konstytucją oraz ustawą i w przypadku negatywnej oceny, do odmowy zastosowania takiego przepisu w indywidualnej sprawie. Uprawnienie sądu administracyjnego do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z Konstytucją i ustawą nie może podlegać ograniczeniom wynikającym z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności zakaz taki nie wynika z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji. Odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie oznacza bowiem, że dopiero od tej daty przepis staje się niezgodny z Konstytucją bądź ustawą, gdyż wadliwość stwierdzona przez Trybunał istnieje od dnia wejścia w życie aktu. Odroczenie utraty mocy obowiązującej nie może być więc przeszkodą dla sądu administracyjnego w odmowie zastosowania wadliwego aktu, wręcz przeciwnie, może stanowić dodatkowy argument dla sądu orzekającego w indywidualnej sprawie przemawiający za słusznością zajętego stanowiska /odmawiającego zastosowania wadliwego aktu/. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. IV CNP 99/08 Sąd Najwyższy stwierdził, że mimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu rangi rozporządzenia z ustawą i Konstytucją oraz odroczenia jego mocy obowiązującej, sąd powszechny zachowuje uprawnienie do odmowy zastosowania jego przepisów w rozstrzyganej przez siebie sprawie / LEX nr 527127/. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, że sądy powinny w okresie "odroczenia" odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją /wyrok z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1435/08, LEX 507802/. W odniesieniu do rozporządzenia, podgląd taki wyrażony został m.in. w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 108/10 /LEX nr 744926/. Dodać też wypada, że możliwość zarówno kontroli, jak i odmowy zastosowania aktu podustawowego w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej akceptowana jest również w piśmiennictwie /zob. np. R. Hauser, glosa do wyroku SN z dnia 16 kwietnia 2004 r., I CK 291/03 - Pr.i P. 2005/2/39, czy też P. Mijal, artykuł Rzeczpospolita, PCD 2008/3/5/. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że WSA był uprawniony zarówno do oceny zgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, jak i odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odraczającego utratę mocy obowiązującej wymienionego wyżej przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W świetle powyższego nieusprawiedliwione są także dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia poprzez niezastosowanie – z naruszeniem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r., a także naruszenie normy prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 1310) przy ocenie istniejącego po stronie skarżącej obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 i art. 146 p.p.s.a., jak również naruszenie art. 134 i art. 146 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie, że przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącej obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jeszcze raz podkreślić należy zagwarantowane Konstytucją, a wyrażone w art. 178 ust. 1 Konstytucji prawo sędziego /sądu/ uznania przepisów podustawowych za niezgodne z normami wyższego rzędu. Sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić w rozpoznawanej sprawie zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej, zaś odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej rozporządzenia jest w takich okolicznościach adresowane to tych instytucji władzy publicznej, które w odróżnieniu od sądów związane są wszystkimi rodzajami źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W tym ujęciu nie można mówić o naruszeniu przez WSA zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. Co się tyczy zaś obowiązku uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wynikającego z art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, to WSA uwzględniając skargę i uchylając akt Prezydenta nie wyraził poglądu, jakoby opłata taka nie powinna być pobrana. Wskazał jedynie, że wysokość opłaty pobranej w wysokości wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia była zawyżona, a więc nie zakwestionował samego obowiązku wynikającego z powołanego przepisu ustawy. Resumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Końcowo wypada też dodać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, według którego w sprawach dotyczących zwrotu nadpłaty, sąd administracyjny nie jest związany § 1 ust. 1 rozporządzenia /np. wyrok z 28 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 483/10, czy też z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. I OSK 1623/10/. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.