II SA/Po 199/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/T.Świstak /-/D.Rzyminiak–Owczarczak /-/A.Łaskarzewska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z up. Burmistrza Ś. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...] r. znak: [...]. U podstaw podjętego w tej sprawie przez organ administracji rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Organ I instancji decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 27 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm. zwanej dalej: "p.o.u.a.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. zwanego dalej: "k.p.a.") zobowiązał skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego do zwrotu należności w kwocie 690 zł z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną A. B. świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaś odnośnie odsetek od w/w kwoty zalecił zobowiązanemu osobisty kontakt z Sekcją Ekonomiczno - Administracyjną Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na mocy decyzji z dnia [...] r., znak: [...], wypłacono osobie uprawnionej w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 2400 zł, oraz iż w sytuacji dokonywanych za pośrednictwem komornika zwrotów do dnia 30 września 2009 r. należność została odpowiednio umniejszona. W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, bowiem uzyskuje jedynie niewielkie dochody, które w istotnej części obciążone są zajęciem komorniczym na poczet alimentów na rzecz córki A.B., a z pozostających mu środków musi łożyć na utrzymanie swojej obecnej rodziny, w tym wychowywanego wraz z konkubiną wspólnego małoletniego dziecka. Zdaniem odwołującego się wydanie kwestionowanej decyzji skutkować będzie funkcjonowaniem kolejnego tytułu komorniczego przeciwko niemu, niemożliwego jednakże do wyegzekwowania z powodu braku środków. Podnosząc powyższe argumenty J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. i umorzenie postępowania w stosunku do niego jako dłużnika alimentacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując się na treść art. 27 ust. 1 i 2 p.o.u.a., organ odwoławczy podniósł, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa bowiem na rzecz uprawnionej zostały z funduszu alimentacyjnego wypłacone przez organ właściwy wierzyciela świadczenia w kwocie ustalonej w sentencji decyzji z [...] r., przy czym dłużnik spłacił część zobowiązań alimentacyjnych, w następstwie czego organ I instancji zobowiązał go do zwrotu pozostałej kwoty 690 zł, wraz z kwota odsetek ustawowych liczonych od dnia 1 października 2009 r. do dnia spłaty. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stan zdrowia oraz sytuacja materialna skarżącego nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., bowiem dopiero po uprawomocnieniu się decyzji organu I instancji z dnia 26 listopada 2009 r. i ustaleniu przez organ właściwy wierzyciela na bieżąco sytuacji zdrowotnej i materialnej J. B ., dłużnik alimentacyjny może - zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 i 3 p.o.u.a. - złożyć wniosek o umorzenie w całości należności głównej wraz z kwota odsetek ustawowych inicjując w ten sposób odrębne postępowanie administracyjne . W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.B. zarzucił organowi brak analizy możliwości ekonomicznych sprostania wymogom narzuconym przez decyzję Burmistrza i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze zauważyć należy, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 p.o.u.a. dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami, przy ust. 1a stanowi, iż odsetki naliczane są od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. Stosownie zaś do art. 27 ust. 2 tej ustawy - organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika ustawowy obowiązek dłużnika alimentacyjnego zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust. 1) oraz obowiązek organu wydania stosownej decyzji o zwrocie świadczeń w sytuacji, gdy zakończy się okres wypłaty alimentów z funduszu alimentacyjnego lub zostanie uchylona decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 2). Analiza powyższych przepisów pozwala nadto na stwierdzenie, iż decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest decyzją uznaniową. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy zostały wypłacone świadczenia, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń. Na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 p.o.u.a. organ nie może badać zarówno sytuacji majątkowej zobowiązanego, jak i oceniać potencjalnej możliwości wykonania decyzji. Pomimo bezzasadności argumentacji podniesionej skardze zaskarżona decyzja, oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogą się ostać jako wydane z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu I instancji nie spełniła przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera, bowiem uzasadnienia odpowiadającego wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji z dnia 26 listopada 2009 r., organ I instancji podaje bowiem finalną kwotę, do zwrotu której zobowiązana jest strona, nie przedstawiając sposobu przeprowadzenia obliczeń oraz nie wskazując kiedy i jakie dokładnie kwoty zostały przez dłużnika alimentacyjnego uiszczone w okresie świadczeniowym. Również w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek wskazania w jaki sposób wielkość ta została ustalona - poza nieprzejrzystym i nie wiadomo przez kogo sporządzonym wydrukiem na k. 7 akt administracyjnych organu I instancji, z którego to wydruku również nie daje się wyprowadzić kwota 690 zł na jaką opiewa sentencja przedmiotowej decyzji. Taki sposób procedowania przez organ I instancji skutkował nadto brakiem rozstrzygnięcia w decyzji odnośnie odsetek, w sytuacji gdy zgodnie z art. 27 ust. 1 p.o.u.a. dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami, przy czym zgodnie z ust. 1a tegoż przepisu odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Powyższe regulacje prawa materialnego jednoznacznie przesądzają o zakresie niezbędnych ustaleń jakie winien poczynić, a następnie uzewnętrznić w uzasadnieniu decyzji organ administracji, do jakich należy nie tylko globalna wysokość wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń, lecz nadto wysokość dokonanych w okresie świadczeniowym wpłat do funduszu w rozbiciu na poszczególne wpłaty i wypłaty oraz wskazanie dat poszczególnych operacji. Dopiero poczynienie takowych ustaleń i przedstawienie ich przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji pozwoli bowiem stronie (a także organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu) na dokonanie faktycznej kontroli ich prawidłowości, a także na zweryfikowanie prawidłowości naliczenia przez organ odsetek. Oczywistym przy tym jawi się, iż to już w decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 2 p.o.u.a. winny zostać wyliczone odsetki należne na dzień jej wydania, wraz ze wskazaniem na podstawie jakiej stopy procentowej, w jakiej wysokości, od jakich kwot i od jakich dat odsetki te są naliczane. Brak powyższych elementów w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uniemożliwia stronie skuteczną ochronę swych praw oraz zrozumienie podstaw nałożonych na nią obowiązków. Wszystkie wskazane powyżej uwagi dotyczące decyzji organu I instancji odnieść można również wprost do orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które utrzymało decyzję pierwszoinstacyjną w mocy nie tylko nie konwalidując w żaden sposób wskazanych powyżej braków, lecz nadto wadliwie wskazując, iż organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił kwotę należności głównej wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia 1 października 2009 r. do dnia spłaty, w sytuacji gdy, organ ten jak wskazano powyżej w ogóle w przedmiocie odsetek nie orzekał i jakichkolwiek ustaleń nie poczynił bowiem nie sposób za rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uznać zawartego w decyzji z dnia [...] r. zapisu o treści cyt. "W sprawie odsetek prosimy o osobisty kontakt w sekcji Ekonomiczno - Administracyjnej Ośrodka pok. Nr 3". Gwoli wyczerpującego wy6jaśneinia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, iż wobec jednoznacznego brzmienia art. 27 ust. 1a p.o.u.a. orzeczenie o odsetkach w sposób imputowany Burmistrzowi Ś. przez organ II instancji byłoby oczywiście wadliwe, albowiem przepis ten wprost nakazuje naliczać odsetki od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie od dnia następującego po zakończeniu okresu świadczeniowego, którego decyzja o zwrocie należności z tytułu otrzymywanych przez osobę uprawnioną świadczeń dotyczy. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.). Wobec powyższego, skoro decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie zawierała bowiem odpowiedniego uzasadnienia faktycznego, organ odwoławczy winien był decyzję tę uchylić i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji skutkowały koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). /-/ T.Świstak /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska MK