I OSK 1823/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Tucholskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 414/10 w sprawie ze skargi S. D. na czynność Starosty Tucholskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek skarżącej S. D. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. . Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 414/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi S. D., stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Tucholskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2009 r. S. D. wystąpiła do Starosty Powiatu Tucholskiego o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów i zwrot nadpłaconych opłat. W odpowiedzi na złożony wniosek, Starosta Tucholski pismem z dnia [...] marca 2010 r. odmówił zwrotu opłat. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 uznał za niekonstytucyjne rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), ale jednocześnie przesądził, iż powinno ono obowiązywać do dnia 1 maja 2006 r. W ocenie Starosty przepisy, o których orzekał Trybunał obowiązywały przed wydaniem wyroku aż do dnia 1 maja 2006 r. W związku z tym, zdaniem organu, miał on obowiązek uwzględnić je przy poborze opłaty za kartę pojazdu. Pismem z dnia 16 marca 2010 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Na czynność Starosty Tucholskiego S. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku organu administracji do zwrotu części opłat za wydanie dwóch kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdzając bezskuteczność czynności Starosty Tucholskiego z dnia [...] marca 2010 r. w pełni podzielił stanowisko skarżącej, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004. Trybunał przesądził w nim, że określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny też z art. 92 ust. 1 Konstytucji i z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Sądu I instancji, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Rozwiązanie prawne, w stosunku do którego obalono domniemanie konstytucyjności nie może być elementem systemu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stanął na stanowisku prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu. W rezultacie objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu Tucholskiego z dnia [...] marca 2010 r. dokonana została bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania WSA odmówił. Ponadto rozpatrując sprawę Sąd I instancji miał na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Podkreślono przy tym, że orzeczenia wstępne ETS, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. Efektem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi ETS na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez ETS. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to uprawniona była odmowa zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W konsekwencji kwota uiszczona przez skarżącą powyżej 75 zł za kartę pojazdu od każdego pojazdu była kwotą nienależnie uiszczoną i organ jest zobowiązany tę kwotę zwrócić S. D. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Starosta Tucholski, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) niezastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz; 2) błędną wykładnię art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także; 3) art. 90 Traktatu Ustanawiającego Unię Europejską. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie Sądu I instancji może zmierzać do anarchizacji obowiązujących zasad postępowania organów władzy wykonawczej. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny zajmował się konstytucyjnością przedmiotowego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury i doszedł do wniosku, że jest ono sprzeczne z przepisami Konstytucji RP, jednakże postanowił odroczyć termin utraty mocy w/w przepisu, to organy wykonujące w/w przepis nie mogły się do niego nie zastosować i musiały pobierać opłatę we wskazanej przez obowiązujący przepis wysokości. Odnosząc się do analizy orzeczenia ETS z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 Starosta Tucholski stwierdził, że rozstrzygnięcie to należy brać pod uwagę przy interpretacji przepisów wspólnotowych oraz zasady swobodnego przepływu towarów. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również to, że przepis będący przedmiotem działania ETS w sprawie obowiązywał jeszcze przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. D. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie jest usprawiedliwiony zarzut niezastosowania § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na odmowę zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, a więc czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., opartą o powołany przepis rozporządzenia (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSA i wsa 2008/2/21). Stosował więc przepis § 1 ust. 1, w ten sposób, że badał, czy stan faktyczny odpowiada hipotezie tego przepisu i w jakiej części w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie dyspozycja tego przepisu. Precyzyjnie rzecz ujmując, Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania dyspozycji tego przepisu w części zakwestionowanej wyrokiem TK z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, OTK-A 2006/1/3). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie poglądem, iż mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1, przepis ten, w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 178 ust.1 Konstytucji RP, odmówił zastosowania przepisu § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w odniesieniu do części opłat uiszczonych w okresie "odroczenia" (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSA i wsa 2006/2/39; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/09). W konsekwencji bezzasadny jest także zarzut błędnej wykładni przepisów art. 178 i art. 190 ust.3 Konstytucji RP. Podkreślić przy tym warto, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt wydany w oparciu o rozporządzenie, nie jest związany określeniem innego, niż data ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego (patrz: J. Trzciński, glosa do wyroku TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 10/07, ZNSA Nr 1 z 2008 r.; R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Warszawa 2008 r., s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07). Bezzasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 TWE. Starosta nie wskazał na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje obowiązywanie tej normy w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce przed wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunału Sprawiedliwości UE) z dnia 10 grudnia 2007 r., C-134/07. Nadto wskazuje, że Rzeczpospolita Polska nie była związana art. 90 TWE przed podpisaniem Traktatu Akcesyjnego. Obie te okoliczności nie mają zaś wpływu na wykładnię tej normy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny, na temat naruszonego przepisu, ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06). Niezależnie od tego wskazać można, ze Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 90 TWE i przeprowadził trafny wywód dotyczący temporalnych aspektów orzeczeń ETS, w tym także powołanego wyżej wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Nie ma natomiast podstaw do zasądzenia od wnoszącego skargę kasacyjną Starosty Tucholskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) przewidują stawkę opłaty jedynie w sytuacji, gdy adwokat reprezentujący uczestnika postępowania kasacyjnego bierze udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. c). Pełnomocnik skarżącej sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, ale nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.